Uzasadnienie
Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r., którym oddalono skargę wniesioną przez ww. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującej rozbiórkę hali magazynowej.
Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą [...] rozbiórkę hali magazynowej usytuowanej w miejscowości [...]. Na powyższą decyzję [...] wniósł skargę, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. oddalił. Sąd nie sporządził do powyższego wyroku uzasadnienia w formie pisemnej wobec nie złożenia stosowanego wniosku przez strony postępowania sądowoadministracyjnego.
Pismem noszącym datę 6 kwietnia 2016 r. [...]złożył do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r., nakazującej rozbiórkę hali magazynowej. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że nie wszyscy współwłaściciele nieruchomości, w tym skarżący, na której posadowiona jest podlegająca rozbiórce hala magazynowa byli uczestnikami postępowania. Nadto podniósł, że był również inwestorem, a decyzja nakazująca rozbiórkę go nie obejmuje.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. [...] w ustawowym terminie wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że miał na względzie w niniejszej sprawie fakt, iż decyzja WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej była przedmiotem kontroli WSA w Poznaniu. Zgodnie z uchwałą NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt l OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (w aktualnym stanie prawnym postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Odnośnie podniesionego zarzutu, że decyzja rozbiórkowa winna być skierowana do wszystkich właścicieli GINB wyjaśnił, że wprawdzie do ww. wyroku WSA w Poznaniu sygn. akt II SA/Po 3167/01 nie zostało sporządzone uzasadnienie, to jednak wskazać należy, że w aktach przedmiotowej sprawy, które były analizowane przez wojewódzki sąd administracyjny, znajdują się dokumenty potwierdzające, że właścicielem działki nie jest jedynie [...]. Zatem WSA w Poznaniu posiadał wiedzę o powyższym fakcie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, również te niepodniesione przez skarżących w skardze, w celu zbadania w pełnym zakresie zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, badając decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., nie będąc związany granicami skargi ocenił, że decyzja ta jest prawidłowa, co oznacza, że nie jest ona obarczona wadami skutkującymi stwierdzeniem nieważności. Zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem po wydaniu przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję administracyjną, niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Sprawa zgodności decyzji z prawem nie może być odmiennie oceniana ani przez organy administracji publicznej, ani przez sądy administracyjne, a na organie ciąży obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu.
W konsekwencji, zdaniem organu, na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu zwykłym. Przepis ten dopuszcza możliwość wydania rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Jedna z przyczyn przedmiotowych występuje wówczas, gdy decyzja była już uprzednio kontrolowana w trybie art. 156 § 1 k.p.a. i organ administracji odmówił stwierdzenia jej nieważności, albo w stosunku do której sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem oddalił skargę, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do argumentacji z wniosku organ wyjaśnił, że podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu, a twierdzi, że przysługuje mu przymiot strony w sprawie, może się skutecznie bronić przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 741/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 379/14.
Z tym postanowieniem nie zgodził się [...], którym pismem datowanym na 11 czerwca 2016 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uzasadniając skargę podniósł, że decyzja nakazująca rozbiórkę, narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), ponieważ przepisy prawa budowlanego w zakresie samowoli budowlanej mają zastosowanie do wszystkich właścicieli, decyzja rozbiórkowa winna być skierowana do wszystkich właścicieli, a nie była. Nawet wówczas, gdy adresatem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego jest inwestor, stronami postępowania są wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Skarżący podniósł, że nie tylko był jednym z inwestorów, ale nade wszystko współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości, a nie brał udziału w postępowaniu. Jedyną osobą, do której kierowano korespondencję był ojciec skarżącego, W. J., który już nie żyje. Zdaniem skarżącego obciążenie obowiązkiem rozbiórki tylko jednego ze współwłaścicieli, tak jak te miało miejsce w niniejszej sprawie, rażąco narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu, Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, w chwili wydawania wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. nie był znany fakt, że właścicielami działki były także inne osoby poza W. J. Tym samym okoliczność, że [...]nie był jedynym właścicielem nieruchomości nie była przedmiotem rozważań zarówno organów, jak i sądu administracyjnego i w tym zakresie nie istnieje powaga rzeczy osądzonej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r. skargę oddalił. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., jak i postanowienie tego organu z dnia [...] maja 2016 r. nie naruszają prawa. Organ prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., który dopuszcza odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z przyczyn przedmiotowych, np. z powodu dokonania kontroli sądowej decyzji, zakończonej prawomocnym oddaleniem skargi. W związku z tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt lI SA/Po 3167/01 oddalił skargę [...] na przedmiotową decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, trafnie organ uznał, że odmowa wszczęcia postępowania jest uzasadniona ww. przepisem z uwagi na przyczyny przedmiotowe. Dokonując analizy akt sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do wniosku, że skarżący błędnie utożsamia przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. z przesłanką nieważności decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podnosząc bowiem zarzut, że decyzja WWINB z dnia [...] lipca 2001 r. jest nieważna, gdyż "nie została skierowana do wszystkich właścicieli" (wniosek o stwierdzenie nieważności z 6 kwietnia 2016 r.), zaś "obciążenie obowiązkiem rozbiórki tylko jednego ze współwłaścicieli (...) rażąco narusza przepis art. 52 Prawa budowlanego", a skarżący nie brał ponadto udziału w postępowaniu, zakończonym wydaniem nakazu rozbiórki, strona skarżąca nie tylko błędnie interpretuje przesłanki nieważnościowe, ale także wadliwie rozumie art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie bowiem z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 powołanej ustawy. Analiza akt sprawy potwierdza wnioski organu, że inwestorem samowolnie wybudowanej hali magazynowej był wyłącznie [...]. Wynika to z zebranych w sprawie dokumentów. [...] był przedsiębiorcą, działającym pod nazwą [...]", zajmującym się m.in. recyclingiem tworzyw sztucznych (zaświadczenie o dokonaniu wpisu do EDG z 2001r.), co podkreślał również we wniosku z dnia 2 kwietnia 1998 r. do Rady Miejskiej [...] w sprawie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie on występuje w postępowaniach inicjujących, jak i odwoławczych od odmownych decyzji Burmistrza Gminy [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy przedmiotowej wiaty magazynowej, jak i w postępowaniu zakończonym decyzją PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej oraz w postępowaniu odwoławczym. Również wyłącznie [...], kieruje do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., w której jednakże nie kwestionuje - jak czyni to obecnie skarżący [...]- prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia kręgu jego uczestników. Z wszelkich pism kierowanych przez [...] wynika wprost, że to on jest nie tylko współwłaścicielem, ale przede wszystkim inwestorem samowolnie wybudowanej hali, co do której PINB orzekł o nakazaniu rozbiórki. W żadnym dokumencie nie jest przywołany skarżący [...]. Dlatego też, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, twierdzenia podnoszone przez [...] dopiero od 6 kwietnia 2016 r. (wniosek o stwierdzenie nieważności), jakoby był inwestorem samowolnie wybudowanej hali nie tylko nie są wiarygodne, ale wręcz sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, o którym mowa powyżej. To zaś oznacza, że decyzja PINB z dnia [...] czerwca 2001 r. nakazująca rozbiórkę hali magazynowej [...], jak i decyzja WWINB z [...] lipca 2001 r., utrzymująca decyzję PINB w mocy zostały prawidłowo skierowane i doręczone [...], jako inwestorowi, a zarazem współwłaścicielowi nieruchomości, zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane. W dalszej części uzasadnienia Sąd podzielił stanowisko organu w zakresie rozważań dotyczących wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podkreślając jednocześnie, że wznowienie postępowania o tą przesłankę może nastąpić tylko na żądanie strony, a nie z urzędu oraz wskazał na regulację zawartą w art. 148 § 2 k.p.a. zakreślającą termin do skutecznego złożenia takiego wniosku.
Odnosząc się natomiast do kwestii wyroku WSA w Poznaniu z dnia 11 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Po 3167/01, którym Sąd oddalił skargę [...] na decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd kontroluje zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. WSA w Warszawie nie znalazł żadnych podstaw do kwestionowania tego, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. dokonał rozpoznania sprawy w sposób uwzględniający ww. przepisy p.p.s.a. i nie stwierdzając uchybień oddalił skargę. Zgodnie zaś z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
W dalszej części uzasadnienia Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którym należy przyjąć, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Brak uzasadnienia ww. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lutego 2004 r. nie jest przeszkodą do ustalenia przez organ istnienia przeszkody przedmiotowej do rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu, organ w uzasadnieniu postanowienia z dnia 11 maja 2016 r. prawidłowo ustalił (w rezultacie wstępnego badania żądania skarżącego) wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio ww. wyrok WSA w Poznaniu - przeszkody przedmiotowej, czyniącej rozpoznanie wniosku niedopuszczalnym. GINB bowiem odniósł się do wyroku sądowego, który był wydany w przedmiocie nakazu rozbiórki przedmiotowej, samowolnie wybudowanej hali magazynowej. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 lutego 2004 r. - co uwzględnił GINB - kontrolował już decyzję WWINB z dnia [...] lipca 2001 r., również (będąc do tego zobowiązany ww. przepisami) w aspekcie jej ewentualnej nieważności. Skarżący poprzez swoje zarzuty i twierdzenia w żaden sposób nie wykazał rzeczywiście istotnych okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Twierdzenie, że WSA w Poznaniu orzekając nie miał wiedzy o tym, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości jest niezgodne z treścią akt sprawy, w których znajduje się decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1998 r. dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią biurowo - socjalną, w której [...] jest również wymieniony jako strona. WSA w Poznaniu, który orzekał w sprawie zaskarżonej decyzji dysponował więc tym dokumentem i wiedział, że [...] jest stroną procesu budowlanego w ramach udzielonego pozwolenia na budowę. Twierdzenia skarżącego są więc bezpodstawne.
W konsekwencji Sąd uznał, że GINB nie naruszył w swoich postanowieniach art. 61 a § 1 k.p.a., gdyż prawidłowo ocenił znaczenie prawne ww. wyroku WSA w Poznaniu i znaczenie prawne prawomocności tego orzeczenia. Ponadto, organ prawidłowo ocenił że wniesione przez skarżącego żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Sąd I instancji uznał również za nieuzasadnione zarzuty dotyczące naruszenia art 7 - 9 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu pierwszego, jak i powtórnego postanowienia GINB znajduje się prawidłowe uzasadnienie odnośnie przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji WWINB w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej. Mylnie strona wywodzi o obowiązku organu w sprawie o stwierdzenie nieważności bezwzględnego poinformowania skarżącego o możliwości wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są wprawdzie obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, ale będących przedmiotem konkretnego, zawisłego przed organem postępowania administracyjnego. Organ administracyjny nie ma natomiast ani prawa, ani obowiązku udzielania porad prawnych i wskazywania prawidłowego trybu postępowania, zwłaszcza osobie reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika. W aktach sprawy brak jest, zdaniem Sądu, dowodu na okoliczność, że organ naruszyły zasady wynikające z art. 7 i 8 k.p.a. Nie została również naruszona wyrażona w art. 32 § 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (t. j. Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zasada równości. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem doktryny zasada równości stron postępowania sądowoadministracyjnego polega na tym, że pozycja procesowa skarżącego i organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, jest taka sama. Należy to rozumieć w ten sposób, że obie strony posiadają takie same uprawnienia i obowiązki procesowe, co pozwala im wieść spór o legalność zaskarżonego aktu lub czynności na równych prawach. Nie zmienia tego faktu przyznanie organowi pewnych, jemu tylko służących uprawnień i obowiązków (art. 54 § 2 i 3 p.p.s.a.), ponieważ wiążą się one z jego funkcją organu prowadzącego postępowanie administracyjne i służą jedynie sprawnemu przejściu sprawy z postępowania administracyjnego do sądowoadministracyjnego.
Skargę kasacyjna od powyższego wyroku wniósł [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Nadto skarżący kasacyjnie wnosił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzuca naruszenie art. 151 p.p.s.a.:
- w zw. z art. 61a § 1 oraz art. 156 § 1 i art 158 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, a Sąd nietrafnie uznał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. jest zgodna z prawem, a zwłaszcza, że sprawę należało załatwić poprzez wydanie decyzji w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji,
- w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu z uwagi na fakt, że decyzja PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. i następująca po niej decyzja z dnia [...] lipca 2001 r. są trwale niewykonalne biorąc pod uwagę, że mamy do czynienia z wydanym w postępowaniu naprawczym nakazem rozbiórki obiektu trwale połączonego z innym obiektem, rozbiórka objętego nakazem rozbiórki obiektu może doprowadzić do zawalenia się sąsiednich obiektów z nim powiązanych,
- w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy na etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego organ nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w sytuacji braku przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy - w decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nie wskazano jak należy i czy w ogóle można wyodrębnić fragment budynku do rozbiórki, rozbiórka grozi zawaleniem wielu połączonych budynków, bowiem należy rozebrać ścianę nośną, co jest faktem obiektywnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 61a § 1, art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a.
Dokonując oceny zasadności tego zarzutu kasacyjnego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że w niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego, którą nakazano [...] dokonanie rozbiórki hali magazynowej położonej na działce w [...]. Istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest to, że powyższe decyzje organów nadzoru budowlanego zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. oddalił skargę wniesioną przez inwestora zobowiązanego do dokonania rozbiórki.
Będąca natomiast przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, którego celem jest ustalenie, czy kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięte jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji ostatecznej uruchamia je w nowej sprawie, nie orzeka natomiast co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.
Z powyższych bezspornych ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie wynika, że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym decyzje organów nadzoru budowlanych w przedmiocie rozbiórki było poddane kontroli sądowoadministracyjnej, w trakcie której sąd dokonał kontroli tego orzeczenia pod względem jego legalności, w tym z urzędu badał przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 k.p.a. i dał temu wyraz w wydanym wyroku oddalającym skargę. Wskazania zawarte w prawomocnym orzeczeniu sądu na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym zarzuty, które poddane już zostały kontroli sądowoadministracyjnej w trybie zwykłym nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia.
Na pełną aprobatę zasługuje stanowisko wyrażone w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., w której wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydano uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym (uchwała NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09).
W niniejszej sprawie należy mieć jednocześnie na uwadze, że na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6 poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. został dodany art. 61a § 1 i § 2. Zgodnie z § 1 tegoż przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Komentowany przepis przewiduje nie tylko formę odmowy wszczęcia postępowania, lecz także instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony organ może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału I, działu II tj. albo pozostawić podanie bez rozpoznania, albo przekazać sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwrócić podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem albo w sposób przewidziany w komentowanym przepisie. Wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nie ma obecnie żadnego uzasadnienia w przepisach k.p.a. Komentowany przepis wszedł w życie już po podjęciu wyżej powołanej uchwały i należy go uwzględnić w zakresie formy, w jakiej organ winien odmówić wszczęcia postępowania w przypadku jak w niniejszej sprawie z przyczyn przedmiotowych.
W niniejszej sprawie organ administracji publicznej w sposób niewadliwy uznał, a Sąd I instancji zasadnie to stanowisko podzielił, że w sprawie zachodzi taka przeszkoda, gdyż okoliczności, na które powoływał się wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji były już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej w trybie zwykłym. Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno o charakterze procesowym, jak i materialnym, mające uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji w swej istocie odnoszą się jedynie do kwestii, które były przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny w trybie zwykłym. Orzeczenia wydane w tym postępowaniu na mocy art. 170 p.p.s.a.a. wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym sądy administracyjne dokonujące kontroli postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym wiążące w niniejszej sprawie są zarówno wskazania dotyczące sposobu zakwalifikowania spornego obiektu budowlanego, jak i nakazanie jego rozbiórki inwestorowi, ale także ustalenia, że nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., a które to przesłanki zgodnie z art. 134 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. były przedmiotem badania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w postępowaniu zakończonym prawomocnym wyrokiem z dnia 11 lutego 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 3167/01. W realiach niniejszej sprawy prawidłowym było zatem uznanie, że nie zachodzi podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazania rozbiórki hali magazynowej i w konsekwencji wydanie przez organy postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 158 § 1 k.p.a., na który to przepis powołuje się w skardze kasacyjnej strona, wydawana jest dopiero po merytorycznym zbadaniu przesłanek nieważności. Organ prowadzący postępowanie wydaje wówczas decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa. Decyzje te mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1481/07 (Lex nr 487282), nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a., bez uprzedniego wszczęcia i przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności.
Nie posiadają również uzasadnionych podstaw pozostałe zarzuty kasacyjne.
Zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki zastosowania przez organy art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniające wydanie przez organy postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, zbędnym stało się merytoryczne badanie przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym w przedmiocie nakazania rozbiórki, a w szczególności przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej. W tym miejscu wskazać należy, że przesłanka określona w tym przepisie dotyczy skierowania decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym do osoby niebędącej stroną postępowania. Natomiast strona powołując w skardze powyższy przepis zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu w części dotyczącej tego zarzutu mówi o niewykonalności decyzji, która to przesłanka określona została w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i poglądami wyrażanymi w doktrynie, zarzut naruszenia przepisów postępowania musi być postawiony wyraźnie, to znaczy - należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, a także wykazać, iż wpływ tego naruszenia na wynik sprawy mógł być na tyle istotny, że gdyby nie to uchybienie, to Sąd pierwszej instancji podjąłby inne rozstrzygnięcie. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa materialnego należy wskazać, o którą postać tego naruszenia chodzi - błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie, a w przypadku błędnej wykładni, podać należy wykładnię prawidłową. Naczelny Sąd Administracyjny przy braku wskazania naruszenia konkretnego przepisu nie może zgadywać na podstawie argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej, o który przepis mogło stronie chodzić, zaś przy braku uzasadnienia konkretnego przepisu, nie może domniemywać, w jakim zakresie i dlaczego zdaniem strony doszło do naruszenia tego przepisu (np. wyrok NSA z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 2993/17, Lex nr 2676678). W tym miejscu należy wskazać, że ze znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej dokumentu będącego protokołem z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 20 kwietnia 2001 r., a więc przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia [...] czerwca 2001 r. nakładającej na [...] obowiązek rozbiórki hali magazynowej, sporządzonego w jego obecności nie wynika, aby ze sporną halą były połączone inne budynki, a wręcz przeciwnie. Natomiast na połączeniu budynku podlegającego rozbiórce z innymi budynkami skarżący opiera zarzut kasacyjny dotyczący niewykonalności decyzji.
Wobec przyjęcia, że w niniejszej sprawie zasadnie organ, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji brak jest podstaw do uwzględnienia również zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przez organy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ujęciu wskazanym w skardze kasacyjnej. Tak jak z uwagi na odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. organy były zwolnione od merytorycznej oceny przesłanki nieważnościowej związanej z niewykonalnością decyzji istniejącej w dniu jej wydania i trwałym jej charakterem, tak były zwolnione od przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego z zachowaniem wymogów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.ps.a. orzekł o jej oddaleniu.