Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. (sygn. akt II SA/Wr 714/17) oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB) postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w sprawie wybudowania bez wymaganego zgłoszenia przyłącza elektroenergetycznego do zasilania węzła betoniarskiego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...], m. [...], ze stacji transformatorowej usytuowanej na działce nr [...] obr. [...], m. [...], nałożył na inwestora
- [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], obowiązek przedłożenia do 25 sierpnia 2017 r. dokumentów niezbędnych w procedurze legalizacyjnej. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w trakcie postępowania dotyczącego samowolnego wybudowania przyłącza elektroenergetycznego do zasilania węzła betoniarskiego na działce nr [...] obr. [...] w [...] ustalono, iż budowę tego przyłącza zakończono w 2001 r. Inwestor - [...] sp. z o.o. - nie dokonał zgłoszenia zamiaru budowy tej inwestycji. Zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 20 Prawa budowlanego, budowa przyłączy elektroenergetycznych nie wymaga pozwolenia na budowę, natomiast zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1a tej ustawy budowa taka wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec realizacji tej inwestycji bez zgłoszenia, w sprawie zastosowanie ma art. 49b ust. 2 Prawa budowalnego, który przewiduje procedurę legalizacyjną. Stwierdził organ I instancji, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...] miasta [...], uchwalonego uchwałą Nr XXVII/241/17 Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].03.2017 r., przedmiotowe przyłącze znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 1EC/0/P. Zgodnie z §19 ust. 1 powołanego planu miejscowego, wskazana jednostka planistyczna to teren produkcji energii elektrycznej i cieplnej, gospodarki odpadami i przemysłu. Uznał PINB, że budowa przyłącza elektroenergetycznego nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto, wybudowane przyłącze nie narusza przepisów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem.
Zażalenie na to postanowienie wniosła - [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], kwestionując legalność nałożonego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku określając nowy termin "do dnia 31 grudnia 2017 r.", w pozostałym zaś zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.
Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia faktyczne i za trafną ocenę prawną wyrażoną w sprawie przez organ I instancji, podkreślając konieczność ustalenia nowego terminu wykonania obowiązku a wynikającą z upływu czasu jaki minął od wydania ocenianego postanowienia PINB.
Skargę do WSA we Wrocławiu na postanowienie DWINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].
Zarzuciła naruszenie:
- art. 15 kpa, poprzez brak rozpoznania zarzutów zażalenia,
- art. 49b Prawa budowlanego, który w sprawie nie ma zastosowana wobec brzmienia art. 29a ust. 1-3 tej ustawy;
- art. 29a ust. 1-3 Prawa budowlanego, który dla budowy przyłączy wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego. W ocenie strony skarżącej dla budowy przyłączy nie jest potrzebne uzyskanie ani pozwolenia na budowę ani też nie jest wymagane dokonanie zgłoszenia;
- art. 7, 77 i 80 kpa, poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym związanych z toczącym się z wniosku spółki postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu, które ma ustalić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;
- art. 10 kpa, poprzez brak zastosowania tego przepisu, co uniemożliwiło wypowiedzenie się w sprawie skarżącego i wskazanie na okoliczności skutkujące brakiem podstaw do wydania zaskarżonego postanowienia;
- art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 100 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie mimo, że w sądzie powszechnym toczy się postępowanie zmierzające do uzyskania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W obszernym uzasadnieniu autor skargi rozszerzył argumentację, zawartą w jej zarzutach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 marca 2018 r. oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Podał, że organy nadzoru budowlanego zastosowały prawidłowy tryb postępowania legalizacyjnego. Wskazał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, przyłącze elektroenergetyczne (w tej sprawie służące do zasilania węzła betoniarskiego) jest rodzajem liniowego obiektu budowlanego. Realizacja inwestycji polegającej na budowie takiego przyłącza wymaga dokonania uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Powyższe wynika z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20a Prawa budowlanego. W rezultacie właściwym trybem do legalizacji takiego obiektu budowlanego jest art. 49b Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią ustępu 1 wskazanego przepisu, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Stosownie do art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, właściwy organ (...) nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia szeregu dokumentów w określonym terminie. Wyjaśnił sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie organ nadzoru budowlanego w sposób prawidłowy podjął próbę legalizacji samowoli budowlanej i skarżonym postanowieniem nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego braku podstaw do nałożenia wskazanego wyżej obowiązku, zaakcentował WSA we Wrocławiu, że w powołanym art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego określono warunki legalizacji samowoli. Do podstawowego warunku ustawodawca zaliczył zgodność inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że ustawa nie przewiduje żadnego odstępstwa od katalogu dokumentów, których przedłożenie warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej, zaś niewykonanie któregokolwiek z obowiązków nałożonych przez organ skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki. W tym zakresie organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodnym uznaniem, lecz zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę (art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego). Dodał WSA we Wrocławiu, że strona skarżąca myli obowiązki inwestora w sytuacji, gdy dokonuje zgłoszenia pewnych robót budowlanych do organu administracji architektoniczno-budowlanej z postępowaniem legalizacyjnym, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego. Inaczej mówiąc, odnosząc się do argumentów skarżącej spółki dotyczących braku podstaw prawnych do nałożenia na inwestora opisanego obowiązku przez organ administracji podkreślił sąd I instancji, że wbrew temu stanowisku - czym innym jest postępowanie administracyjne poprzedzające realizację inwestycji polegającej na budowie przyłącza opisanego wcześniej, a czym innym postępowanie legalizacyjne prowadzone stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Postępowanie legalizacyjne ma odmienny charakter od zwykłego postępowania zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę lub uproszczonego postępowania zgłoszeniowego. Wprawdzie w obu przypadkach organ bada podobną dokumentację przedłożoną przez inwestora, jednakże w postępowaniu legalizacyjnym podstawowym obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest dokonanie jednoznacznej oceny czy inwestycja może zostać zalegalizowana w zgodzie z obowiązującym porządkiem urbanistycznym i pozostałymi przepisami prawa. Dlatego w postępowaniu legalizacyjnym inwestor nie może skutecznie powoływać się na zwolnienie z określonych obowiązków, które ewentualnie ustawodawca przewidział w toku zwykłej procedury inwestycyjnej. Sąd I instancji nie dostrzegł w kontrolowanym postępowaniu naruszenia bezwzględnie obowiązujących reguł dowodowych lub innych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wpływającym na legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak wywiązania się organu odwoławczego z obowiązku określonego w art. 10 kpa nie ma dla wyniku sprawy znaczenia. Również, zdaniem sądu I instancji, organ nadzoru budowlanego nie dopuścił się naruszenia zasad postępowania w zakresie dokonania ustaleń, w toku prowadzonego postępowania. Zdaniem WSA we Wrocławiu ustalony stan faktyczny sprawy jest dostateczny i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Podkreślił sąd I instancji, że przyłącza, jako sieci uzbrojenia terenu podlegają też inwentaryzacji i ewidencji, a ich usytuowanie objęte zostało obowiązkiem uzgodnienia z właściwym starostą (art. 27 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). W przypadku zaś, gdy inwestor, który nie korzystając z żadnego z przedstawionych powyżej trybów postępowania, dokonał samowolnie budowy przyłącza, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 49b Prawa budowlanego odnoszące się do legalizacji obiektu budowlanego. Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmawiając zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przed sadem cywilnym o ustanowienie służebności. WSA we Wrocławiu powołał się na wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., (II OSK 347/17), w którym wskazano, że "złożenie wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności, a tym samym potencjalna możliwość dysponowania nieruchomością w przyszłości nie może stanowić zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz podstawy jego zawieszenia."
Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 21.03.2018
- wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W zakresie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wskazano na naruszenie:
- art. 141 par. 4 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 10, 77, 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę ustalonego przez organ stanu faktycznego i niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;
- art. 106 par. 3 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia przez WSA we Wrocławiu dowodu o który wnioskowała skarżąca, a który był niezbędny do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności.
W zakresie podstawy naruszenia prawa materialnego, skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 49b Prawa budowlanego poprzez błędną interpretację i w konsekwencji uznania za prawidłowe zastosowania wskazanego przepisu, w sytuacji gdy przepis ten nie znajdował zastosowania wobec treści art. 29a ust. 1-3 Prawa budowlanego.
Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).
Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, w związku z czym podlegała oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego tj. niewłaściwego zastosowania art. 49b Prawa budowlanego. W ocenie skargi kasacyjnej, zastosowanie tego przepisu było wyłączone z uwagi na brzmienie art. 29a ust. 1-3 Prawa budowlanego. Zajmując stanowisko tego zarzutu należy na wstępie zaznaczyć, że skarga kasacyjna powołując zarzut naruszenia art. 49b Prawa budowlanego – nie wskazywała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, któremu uchybić miał sąd I instancji dokonując sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu. Mając jednak na uwadze uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej należy przyjąć, że skarżąca kasacyjnie spółka kwestionowała samą zasadę zastosowania w ocenianej sprawie trybu legalizacji samowoli budowlanej, przewidzianego art. 49b powołanej ustawy. W aspekcie powyższego uznać zatem trzeba, że brak precyzyjnego wskazania naruszonego przez sąd I instancji przepisu nie może zostać w realiach sprawy potraktowany jako uchybienie odnoszące się do nienależytej konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej, wykluczającej konieczność ustosunkowania się NSA do zawartego zarzutu. Sam zaś zarzut okazał się nietrafny. Przepis art. 29a Prawa budowlanego stanowi w ustępie 1, że budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, do budowy tej, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ustęp 3 stanowi, że wskazany tryb postępowania nie ma zastosowania, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art.
- W założeniu ustawodawcy, cytowana regulacja miała inwestorowi budującemu przyłącza stworzyć możliwość wyboru alternatywnego trybu postępowania w stosunku do przyjętego w art. 29 ust. 1 pkt 20, co zwalniałoby inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia. Należy jednak zauważyć, że w ocenianej sprawie nie była kwestionowana okoliczność, że sporne przyłącze zrealizowane zostało przez skarżącą kasacyjnie spółkę w 2001 r. Tymczasem cytowany wyżej przepis art. 29a Prawa budowlanego dodany przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1364) i wszedł w życie z dniem 26 września 2005 r. Zatem, w dacie realizacji sporego przyłącza (2001 r.) przepis ten nie obowiązywał. Nie mógł więc inwestor zrealizować spornej inwestycji w oparciu o regulację prawną, która w dacie realizacji inwestycji nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Błędne jest więc twierdzenie skargi kasacyjnej, że inwestor dopełnił wszelkich wymaganych prawem formalności nakładanych przez art. 29a Prawa budowlanego, skoro przepis ten – z powodu wyżej wskazanego – nie mógł mieć w ogóle zastosowania w sprawie. Dopełnienie przez inwestora - po kilkunastu latach od realizacji inwestycji - wymogów formalnych związanych z budową przyłącza, i to w oparciu o przepis, który w dacie jego realizacji nie obowiązywał jeszcze w obrocie prawym – nie może aktualnie przemawiać za tym, że przedmiotowa budowa, z woli inwestora, może korzystać ze zwolnienia z reglamentacji prawnobudowlanej i zostać zakwalifikowana jako legalna. Rozpoczęcie i zrealizowanie budowy przyłącza w stanie prawnym wymagającym dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji zamiaru wykonania tych robót, bez dopełnienia tego obowiązku powoduje, że inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej i oceniania winna być przez pryzmat regulacji odnoszących się do legalizacji tejże samowoli. Wbrew zatem skardze kasacyjnej, sąd I instancji nie uchybił art. 49b Prawa budowlanego, akceptując wdrożenie wskazanego trybu w kontrolowanej sprawie. W okolicznościach ocenianego przypadku, przepis art. 29a Prawa budowlanego nie znajdzie w ogóle zastosowania. Co prawda, sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do tego aspektu sprawy, jednak uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik (art. 174 pkt 2 p.p.s.a). Zarzut więc naruszania art. 141 par. 4 p.p.s.a. nie był usprawiedliwiony. Tak samo ocenić też należało zarzut naruszenia art. 106 par. 3 p.p.s.a. Wskazywana w skardze kasacyjnej mapa, stanowiła część akt administracyjnych (znajduje się k.
- co oznacza, że brak było potrzeby dopuszczania w tym zakresie dowodu przez sąd I instancji.
Mając zatem powyższe na uwadze, należało przyjąć, iż skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, co nakazywało orzec o jej oddaleniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.