Wyrok NSA z 3 września 2024 r., II OSK 2139/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 3 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. H.

Od orzeczenia

od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 755/23

Skład

Sędzia NSA Tomasz Bąkowski przewodniczący
Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski
Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz sprawozdawca

Sprawa

w sprawie ze skargi B. H. na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2023 r. znak [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy

Sentencja

1. oddala skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 755/23 oddalił skargę B. H. (dalej skarżąca) na postanowienie Ministra Klimatu i Środowiska z dnia [...] lutego 2023 r. znak [...] utrzymujące w mocy postanowienie Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2023 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w obrębie geodezyjnym S., gm. T. na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził w szczególności, że stan faktyczny sprawy wskazuje jednoznacznie, iż ww. nieruchomość częściowo znajduje się na udokumentowanym złożu węgla brunatnego [...] podlegającym ustawowej ochronie. Z uwagi na planowany sposób zagospodarowania terenu działki ponad złożem budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczym, zasadnie organy uznały, że złoże węgla brunatnego [...] będzie wówczas trwale niedostępne dla eksploatacji, a co za tym idzie zostanie utracona możliwość jego gospodarczego wykorzystania w przyszłości. Pozytywne uzgodnienie spornego projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiłoby zatem naruszenie zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. W tym stanie rzeczy organy w sposób zgodny z prawem odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla omawianej inwestycji. Zaakcentowano, że w sprawie uwzględniono rodzaj inwestycji i usytuowanie działki skarżącej, dokonano oceny wpływu tej inwestycji na ochronę złóż węgla brunatnego, w szczególności, jakie konsekwencje może ona mieć dla możliwości eksploatacji tego złoża w przyszłości. Dokonana przez organy ocena nie jest więc dowolna, lecz znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca nie przedstawiła żadnych innych danych, z których wynikałoby, iż fakty podane przez organy nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji – podstawą odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby ochrona złóż kopalni, w szczególności poprzez racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami i kompleksowe ich wykorzystanie nie stanowiła kryterium oceny, to brak byłoby potrzeby uzgadniania danej inwestycji przez wyspecjalizowany organ administracji geologicznej.

2. Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1. prawa materialnego:

1. art. 95 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1072, dalej Pgig), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wyprowadzenie z owego przepisu wniosku, iż "racjonalne gospodarowanie" złożem kopalin polegać ma na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce właściciela nieruchomości; wyprowadzenie z ww. przepisu normy prawnej zakazującej zabudowy przez właściciela nieruchomości w przypadku wystąpienia kopalin na jego działce;
2. art. 104 ust. 5 pkt 2 Pgig poprzez jego niezastosowanie, który to przepis wprost wskazuje, iż wyłączenie możliwości zabudowy (lub ograniczenie możliwości zabudowy) może nastąpić na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;
3. art. 53 ust. 4 pkt 5 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej upzp), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieuzasadnionym przekonaniu, że organowi przysługuje uprawnienie do stwierdzenia, iż projektowana inwestycja będzie stwarzała przeszkody w przyszłym (potencjalnym) eksploatowaniu złoża kopalin w przyszłości;
4. art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności właściciela nieruchomości, poprzez wyprowadzenie w sposób "dorozumiany" normy zakazującej zabudowy nieruchomości, na której występują złoża kopalin;

2. prawa procesowego:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa) poprzez brak zgromadzenia w sprawie kompletnego materiału dowodowego oraz brak dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a w szczególności: brak uwzględnienia w swoich rozważaniach (co w ocenie skarżącej ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy) uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. - plan zagospodarowania Województwa [...], w której to uchwale organ stanowiący Województwa [...] wskazał wprost, iż rozpoczęcie eksploatacji przedmiotowego złoża węgla brunatnego jawi się jako niedopuszczalne i nieprawdopodobne (zarówno w ujęciu prawnym, ekonomicznym, ekologicznym oraz klimatycznym); brak uwzględnienia uchwały Rady Miejskiej T. nr [...] - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T., gdzie wprost wskazano, że w ramach długookresowych uwarunkowań rozwoju Gminy T. nie uwzględnia się eksploatacji złoża węgla brunatnego; brak uwzględnienia dokumentu wydanego na poziomie centralnym - opinii Ministra Energii z 2018 r., w którym to Minister Energii wskazuje, że złoże węgla brunatnego w T. jest złożem bez znaczenia strategicznego i nie planuje się jego eksploatacji;
2. art. 80 Kpa, poprzez dowolne, a nie swobodne dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, polegające w szczególności na pominięciu w swoich rozważaniach, aktów prawa miejscowego (planu zagospodarowania Województwa [...] oraz uchwały Rady Miejskiej T. - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T.);
3. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu skarżonego wyroku do aktów prawa miejscowego (planu zagospodarowania Województwa [...] oraz uchwały Rady Miejskiej T. - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T., o których mowa powyżej), przez co niemożliwym jest w sposób pewny ustalenie przesłanek jakimi kierował się Sąd Wojewódzki; a także w ocenie skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskutek braku odniesienia się do tychże aktów prawa miejscowego, pominął istotne dla oceny sprawy argumenty wskazane w skardze.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

3. Pismem z 22 lipca 2024 r. Minister Klimatu i Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.

4.2. Wobec tego, że skarżąca zrzekła się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał jej przeprowadzenia, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.

4.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

4.4. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że przejawem realizacji, akcentowanej przez organy oraz Sąd Wojewódzki zasady ochrony złóż kopalin w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 53 ust. 4 pkt 5 w zw. z art. 60 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 upzp. Zgodnie z ww. normami decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Przy tym o ile sama decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany to postanowienie uzgodnieniowe, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp jest wydawane w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że przepis ten umożliwia organowi dokonanie wyboru treści rozstrzygnięcia po wyważeniu interesu publicznego związanego z ochroną złóż kopalin a słusznym interesem obywatela (w odniesieniu do art. 53 ust. 4 por. wyroki NSA z: 1 września 2021 r. sygn. akt II OSK 3171/18, 14 lutego 2024 r. sygn. akt II OSK 1183/21). Z przepisu tego nie wynika dyrektywa ściśle określająca przypadki, w których organ ma obowiązek uzgodnić projekt decyzji. Z orzeczeniami uznaniowymi wiąże się bowiem nie tyle zmniejszona, ile inaczej ukierunkowana kontrola sądowa, ponieważ przy jej dokonywaniu rola, zadania i zakres kompetencji niezawisłego sądu muszą być rozumiane znacznie szerzej i głębiej, niż w innych sytuacjach (M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 168-184).

4.5. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organy zasadnie odmówiły uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej działki z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony występującym pod nią złożom węgla brunatnego, nie naruszając jednocześnie granic uznania administracyjnego. Skarżąca kwestionuje bowiem dopuszczalność takiego zastosowania art. 95 ust. 1 Pgig, które prowadzi do uznania, że "racjonalne gospodarowanie" złożem kopalin powinno polegać na odmowie uzgodnienia warunków zabudowy na działce właściciela nieruchomości i wyprowadzenie z ww. przepisu zakazu zabudowy. W tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko wyrażone w wyroku z 13 sierpnia 2024 r. sygn. akt II OSK 2124/23. W przedmiotowym postępowaniu zarówno organy jak i Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że przejawem realizacji zasady ochrony złóż kopalin może być zakaz zabudowy mieszkaniowej. Źródłem zasady ochrony złóż kopalin w zagospodarowaniu przestrzennym jest nie tylko art. 95 Pgig, ale także art. 125 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556, dalej Poś), zgodnie z którym, złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należało, że Minister trafnie w zaskarżonym postanowieniu odwołał się do zasady ochrony złóż kopalin, jako reguły determinującej rozstrzygnięcie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcia dotyczące statusu urbanistycznego (planistycznego) terenu winny bowiem zapewniać ochronę złoża, w tym jego dostępność dla eksploatacji w przyszłości, czemu na przeszkodzie mogą stawać m.in. koszty ekonomiczne związane z usunięciem istniejącej zabudowy, w tym koszty odszkodowań dla właścicieli lub inwestorów (wyrok WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa).

4.6. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądy Administracyjnego organ był uprawniony do uznania, że dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w opozycji do zasady ochrony złóż kopalin (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1661/09). Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w stanie faktycznym jak w niniejszej sprawie, daje gwarancję, iż gospodarka złożem będzie prowadzona racjonalnie i kompleksowo, zwłaszcza że jego wydobycie (nawet tylko potencjalne), a przede wszystkim czerpanie z tego korzyści ekonomicznych, leży w interesie publicznym w kontekście całego kraju, a nie tylko gminy. Jak wynika z powyższego, Sąd I instancji nie naruszył art. 95 ust. 1 Pgig oraz art. 53 ust. 4 pkt 5 upzp. Przeciwnie, dokonał ich prawidłowej interpretacji, w wyniku której nie mógł orzec inaczej niż uznając za niedopuszczalny projekt decyzji o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie udokumentowanego złoża.

4.7. W konsekwencji nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 104 ust. 5 pkt 2 Pgig. Przepis ten jako odnoszący się do ustaleń planu miejscowego nie miał w ogóle w sprawie zastosowania. Nie ma on wpływu na treść zasady ochrony złóż i ocenę dopuszczalności zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

4.8. Mając zatem na uwadze, że powyższa odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy była zasadna, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Odmowa uzgodnienia stanowiła bowiem rezultat wyważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, dając pierwszeństwo ochronie złoża. Udokumentowanie złoża kopaliny implikuje przymus uwzględnienia złóż kopalin przy określaniu statusu planistycznego nieruchomości Formą ochrony złóż kopalin mogą być w szczególności ograniczenia w zakresie wykorzystania nieruchomości (np. zakaz zabudowy) w celu zabezpieczenia złóż przed zagospodarowaniem w sposób wykluczający podjęcie wydobycia w przyszłości.

4.9. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącej, organ w sposób wszechstronny przeprowadził postępowanie dowodowe i właściwie ocenił materiał dowodowy w oparciu o normy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ wskazał szereg okoliczności faktycznych, których analiza skutkowała uznaniem, iż pozytywne uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy wiązałoby się z naruszeniem zasady szczególnej ochrony złóż kopalin oraz zasady racjonalnej gospodarki złożem. Nie było przy tym potrzeby odwoływania się do aktów mających charakter niewiążący przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy tj. planu zagospodarowania Województwa [...] oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy T., gdzie wprost wskazano, że w ramach długookresowych uwarunkowań rozwoju Gminy T. nie uwzględnia się eksploatacji złoża węgla brunatnego. Stanowisko tych organów nie jest przecież wiążące dla wyspecjalizowanego organu w zakresie ochrony kopalin. Żaden akt nie wykluczył potencjalnej możliwości eksploatacji w przyszłości złoża T., dlatego też dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego państwa w pełni uzasadnionym jest stosowanie takich instrumentów, które zagwarantują możliwość ich wykorzystania w przyszłości.

4.10. Naczelny Sad Administracyjny nie podziela także zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa przez sporządzenie uzasadnienia wyroku bez wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia i pominięcie istotnych argumentów wskazanych w skardze. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Brak odniesienia się do planu województwa jak i studium nie miał żadnego wpływu na poprawność rozstrzygnięcia.

4.11. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.