Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2505/19, odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę "Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]" na decyzję Wojewody [...] z [...] września 2019 r., którą uchylono decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zatwierdzono projekt budowlany i udzielono [...] sp.j. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i nadbudowę budynku biurowego "A" wraz ze zmianą sposobu użytkowania z funkcji biurowej na mieszkaniową z usługami w parterze i zmianą zagospodarowania terenu na działce nr [..] przy ul. [...] w W. Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp.j. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę opisanej wyżej inwestycji przyjmując, że inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w projekcie budowlanym wskazanych w postanowieniu z [...] listopada 2018 r., w szczególności dotyczących zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] – rejon ulicy [...], przyjętym uchwałą Rady [...] z [...] czerwca 2014 r., nr [...], w zakresie linii zabudowy.
Wojewoda [...] wydając decyzję z [...] września 2019 r. na skutek odwołania inwestora uznał, że z analizy akt sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy.
Skarb Państwa – Prezydent [...] w skardze zarzucił naruszenie art. 35 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., twierdząc, że nie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i wydania decyzji co do istoty sprawy, a mianowicie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego projekt budowlany był sprzeczny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga została wniesiona przez Prezydenta [...], czyli organ administracji, który w pierwszej instancji wydał decyzję administracyjną i powołał się przede wszystkim na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.
W skardze kasacyjnej Skarb Państwa – Prezydent [...], zaskarżając postanowienie Sądu pierwszej instancji w całości, jako podstawy kasacyjne przytoczył naruszenie:
- - art. 50 § 1 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, że w rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. i w następstwie tego odrzucenie skargi,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezrozumiałe wyjaśnienia Sądu zawarte w uzasadnieniu postanowienia skoncentrowane na braku legitymacji [...], w sytuacji gdy skargę wniósł Skarb Państwa,
- - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na niezbadaniu, czy działki Skarbu Państwa sąsiadujące z działką nr [...] znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia Skarbu Państwa ochrony prawnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że Skarb Państwa jest właścicielem działek nr [...], [...] i [...] znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy wydane w sprawie pozwolenie na budowę. W związku z tym wywiedziono, że "(ź)ródło (...) interesu prawnego, którego ochrony domaga się skarżący, wynika z prawa własności nieruchomości (art. 140 k.c.) znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a które to stanowią własność Skarbu Państwa". Podniesiono, że kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań Sądu pierwszej instancji. Stwierdzono, że "właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowaną, na którego nieruchomość może oddziaływać planowana inwestycja, ma również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, które może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku mieszkalnego".
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zrzeczono się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie z 15 grudnia 2020 r. inwestor zrzekł się rozprawy.
Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W skardze kasacyjnej trafnie podnosi się, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia niejako pomija, że skarga została wniesiona przez Skarb Państwa, a nie przez [...]. Jednakże w ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane uchybienie nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy. Trafnie bowiem Sąd pierwszej instancji odwołał się do stanowiska orzecznictwa NSA dotyczącego udziału w charakterze strony postępowania jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu przed sądem administracyjnym, gdy postępowania te dotyczą sprawy administracyjnej, w której decyzję wydawał organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, mającego zdaniem NSA zastosowanie także w rozpoznawanej sprawie. Syntetycznie rzecz ujmując stanowisko to sprawdza się do tezy, według której powierzenie przez przepisy prawa organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do wydania decyzji administracyjnej powoduje, że ta jednostka samorządu terytorialnego nie może być stroną postępowania w tej sprawie administracyjnej, a w konsekwencji w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
W ocenie NSA rozpoznającego sprawę wskazane stanowisko wynika z uzasadnienia uchwał siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, i opiera się na stwierdzeniu, że po pierwsze, interes prawny jednostki samorządu terytorialnego podlega w takich szczególnych sytuacjach procesowych ochronie przez to, że organ tej jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym pełni rolę organu administracji publicznej, po drugie, organy jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jaką funkcję pełnią, muszą działać zgodnie z prawem.
Dodatkowo należy mieć na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08, w uzasadnianiu którego, stwierdzając, że art. 33 i art. 50 § 1 p.p.s.a. rozumiane w ten sposób, że wykluczają dopuszczalność skargi oraz udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym jednostki samorządu terytorialnego wówczas, gdy sprawa miałaby dotyczyć decyzji, którą w pierwszej instancji wydał organ wykonawczy tej jednostki samorządu terytorialnego, są zgodne z art. 165 Konstytucji RP, przyjęto, że powołane przepisy "pozostawiają sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu uczestników postępowania sądowoadministracyjnego oraz kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego", który umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych".
Zdaniem NSA w składzie rozpoznającym sprawę przedstawione stanowisko odnosi się także do sytuacji, w której organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy zgodnie z obowiązującymi przepisami do wydania decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej, jednocześnie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa reprezentuje Skarb Państwa, którego interesu prawnego mogłoby dotyczyć postępowanie w tej sprawie administracyjnej. W takiej sytuacji procesowej organ jednostki samorządu terytorialnego, pełniąc funkcję organu administracji publicznej chroni także ewentualny interes reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, przy czym nie może być rozbieżności w działaniach tego organu wówczas, gdy wydaje decyzję i gdy chroni interesu reprezentowanego przez siebie Skarbu Państwa, gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego niezależnie od pełnionej funkcji musi działać zgodnie z prawem.
Uwzględniając powyższe NSA stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę nie mógł brać udziału w charakterze strony tego postępowania podmiot określony jako Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] (albo Skarb Państwa – Prezydent [...]), gdyż Prezydent [...] był w tym postępowaniu organem administracji publicznej.
Powyższe stwierdzenie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zagadnienia sprowadzającego się do odpowiedzi na pytanie, czy Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta [...] był legitymowany do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania do decyzji Prezydenta [...]. Z art. 50 p.p.s.a. wynika, że - pomijając wymienione tam podmioty instytucjonalne oraz podmioty wymienione w przepisach szczególnych - uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zatem, legitymacja Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] do wniesienia w rozpoznawanej sprawie skargi zależała od wykazania, że tak określony podmiot ma we wniesieniu skargi interes prawny.
W skardze nie powołano się na żadne okoliczności świadczące o tym, że skarga jest wnoszona z uwagi na interes prawny Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...]. Podniesiono w niej zarzuty, które w istocie sprowadzają się jedynie do kwestionowania możliwości wydania przez Wojewodę [...] decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę inwestycji, która – zdaniem skarżącego – narusza postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie linii zabudowy. Istotne jest przy tym, że sprzeczność z planem miejscowym była podstawą wydania przez Prezydenta [...] decyzji z [...] czerwca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji.
Dopiero w skardze kasacyjnej powołano się wyraźnie na prawo własności Skarbu Państwa sąsiednich w stosunku do terenu inwestycji nieruchomości. Nie wskazano przy tym żadnych szczególnych okoliczności dotyczących tych nieruchomości, w szczególności pozwalających powiązać interes Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta [...] związany z tymi nieruchomościami z kwestią podniesioną w skardze, a więc zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym w zakresie linii zabudowy.
W tych okolicznościach nie ulega wątpliwości, że fakt, iż w sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła zaskarżona przed Sądem pierwszej instancji decyzja, znajdują się nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa reprezentowanego w sprawach gospodarowania tymi nieruchomościami na podstawie art. 11 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.) oraz w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1817) przez Prezydenta [...], jest jedynie pretekstem mającym służyć temu, aby organ administracji publicznej pierwszej instancji, nie zgadzając się z decyzją organu drugiej instancji, mógł wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, którą uchylono decyzję tego organu administracji, a nie podstawą legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w celu ochrony interesu prawnego Skarbu Państwa.
Uwzględniając powyższe NSA uznał, że zaskarżone skargą kasacyjną postanowienie Sądu pierwszej instancji o odrzuceniu skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] jako niedopuszczalnej, jest zgodne z prawem, co oznacza, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Wobec tego NSA na podstawie art. 184 i art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę kasacyjną oddalił.
Odnosząc się do wniosku uczestnika postępowania [...] sp.j. z siedzibą w W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy, że brak podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej na postanowienie kończące postępowanie w sprawie, gdyż przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują jedynie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w razie rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku (art. 203 i art. 204), a nadto przewidują, że w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana zwrócić koszty postępowania kasacyjnego poniesione jedynie przez skarżącego i organ administracji, a nie przez uczestnika postępowania (art. 204).