Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lipca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w T. (dalej jako "inwestor" bądź "spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] listopada 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Gomunice z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Gomunice decyzja z dnia [...] października 2010 r., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 punkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa biogazowni utylizacyjno - rolniczej o mocy 1,25 MW energii elektrycznej i 1,25 MW energii cieplnej, wyposażonej w nowoczesną linię do produkcji granulatu biomasowego, [...]".
Organ wyjaśnił, że w dniu 27 października 2009 r. wpłynął wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. W dniu [...] września 2010 r. inwestor oświadczył, że zrezygnował z realizacji przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji, tj. działce nr [...]. Wobec tego organ I instancji umorzył postępowanie.
Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor.
Spółka wskazała, że w jej ocenie, nie ma podstaw do uznania, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ w niniejszej sprawie przedmiot postępowania nadal istnieje. Pismem z dnia 29 września 2010 r. Spółka wniosła bowiem o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych na realizację inwestycji w innej lokalizacji (w innym wariancie). Nowa lokalizacja była wskazana w raporcie oddziaływania na środowisko jako lokalizacja alternatywna. Wnioskodawca nie zrezygnował w ogóle z realizacji przedsięwzięcia. Organ powinien zatem dalej prowadzić postępowanie i wydać decyzję z uwzględnieniem proponowanej przez wnioskodawcę w piśmie z dnia 29 września 2010 r. lokalizacji. Spółka podniosła, że ustawa środowiskowa nakłada obowiązek wskazania w raporcie oddziaływania na środowisko kilku wariantów przedsięwzięcia. W raporcie tym wnioskodawca wskazuje proponowany przez siebie wariant, racjonalny wariant alternatywny i wariant najkorzystniejszy dla środowiska, a intencją ustawodawcy było wybranie wariantu najkorzystniejszego, gdyż nie zawsze realizacja przedsięwzięcia w wybranym przez wnioskodawcę wariancie jest uzasadniona z punktu widzenia okoliczności wskazanych w art. 80 ustawy środowiskowej.
W ocenie spółki, w niniejszej sprawie, w raporcie oddziaływania na środowisko wnioskodawca wskazał inny wariant przedsięwzięcia w miejscowości P. nr działki [...]. Lokalizacja ta została zaakceptowana przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi. Jest to zatem jeden z wariantów, który podlega ocenie z punktu widzenia zasadności przedsięwzięcia, tak jak każdy z pozostałych wariantów, wskazanych przez wnioskodawcę. Możliwość realizacji przedsięwzięcia w innym wariancie wynika z art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Zatem organ wydający w sprawie decyzję powinien rozpatrzyć sprawę całościowo i rozważyć wszystkie wskazane przez wnioskodawcę warianty.
Ponadto, zdaniem Spółki, pismo z dnia 29 września 2010 r. powinno być potraktowane, jako modyfikacja jego stanowiska w zakresie proponowanego wariantu, w ramach wariantów wskazanych w raporcie oddziaływania na środowisko, zaś organ powinien dokonać oceny z uwzględnieniem tego, że wariantem proponowanym przez wnioskodawcę jest wariant wskazany w piśmie z dnia 29 września 2010 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. utrzymało w mocy wymienioną wcześniej decyzję Wójta Gminy Gomunice z dnia [...] października 2010 r.
W uzasadnieniu wydanej decyzji Kolegium wyjaśniło, że po złożeniu przez spółkę wniosku z dnia 27 października 2009 r., organ I instancji, po uzyskaniu opinii organu ochrony środowiska i organu ochrony sanitarnej, postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdził obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalił zakres tego raportu. Raport ten inwestor przedłożył przy piśmie z dnia 3 marca 2010 r. Następnie organ gminy wystąpił do organu ochrony sanitarnej – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radomsku o wydanie opinii i do organu ochrony środowiska - Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia, zlokalizowanego na działce nr [...]. Stanowiska obu organów zawarte zostały odpowiednio: w piśmie z dnia 23 kwietnia 2010 r. (organ ochrony sanitarnej) i w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. (organ ochrony środowiska).
Kolegium wskazało, że na ówczesnym etapie przeprowadzania procedury związanej z oceną oddziaływania na środowisko spornego przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce nr [...], inwestor w piśmie z dnia 28 października 2010 r. poinformował organ gminy o rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia we wnioskowanej lokalizacji i jednocześnie wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji pod taką samą nazwą, lecz w lokalizacji innej niż wnioskowana pierwotnie, tj. w miejscowości P., na działce nr [...].
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z zasadą dyspozycyjności organ I instancji był związany wnioskiem spółki z dnia 27 października 2009 r., który wyznaczył przedmiot postępowania. Postępowanie organu prowadzone było w tak zakreślonym przedmiocie, a w jego toku sporządzony został raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie organu odwoławczego, rezygnacja spółki z realizacji przedsięwzięcia na działce nr [...] w C. niewątpliwie oznacza, że spółka nie tylko rezygnuje ze swojego pierwotnego zamierzenia, ale także cofa wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia lokowanego na powyższej działce.
Zdaniem organu, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku inwestora, przyznana została przesz ustawodawcę organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w jego toku, zaś w niniejszej sprawie ta przesłanka nie wystąpiła, stąd postępowanie zostało umorzone.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą Sąd I instancji wskazał, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, bowiem w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania określona w art. 105 § 1 k.p.a. Nie istnieją okoliczności, które czyniłyby wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym.
W ocenie Sądu I instancji, pomimo, że dla uzasadnienia zmiany lokalizacji inwestycji inwestor wskazał przepis art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, to nie oznacza to, że zmiana ta czyniła prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym.
Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że w przepisie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej przyznano organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, możliwość wyboru innego wariantu realizacji przedsięwzięcia niż ten zaproponowany we wniosku. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że zmiana żądania wnioskodawcy w tym zakresie nie uzasadnia umorzenia postępowania. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się bowiem do obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Jeżeli więc strona domaga się rozstrzygnięcia organu, opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego, to nie można twierdzić, że zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast czym innym jest już kwestia zasadności takiego wniosku, która powinna zostać rozstrzygnięta merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, skoro wnioskodawca częściowo zmienił przedmiot żądania, odmienne określając lokalizację inwestycji, organ właściwy w sprawie powinien prowadzić dalsze postępowanie uwzględniając tę zmianę (ze wszystkimi tego konsekwencjami, jak choćby potrzebą dokonania stosownych obwieszczeń, określeniem stron postępowania, ewentualnym sporządzeniem raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia, uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia etc.). Zdaniem Sądu I instancji, nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, że zmiana lokalizacji inwestycji pociąga za sobą potrzebę umorzenia postępowania, rodząc konieczność wystąpienia przez inwestora z nowym wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.
Po pierwsze, żaden przepis prawa nie wyklucza możliwości modyfikowania wniosku o wydanie decyzji środowiskowej (zatem dopuszczalna jest także jego zmiana w zakresie lokalizacji inwestycji), po drugie zaś, skoro przyjąć, że możliwość wpływu na ostateczny kształt inwestycji posiada również organ (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej), to nie można odmówić prawa do zmiany koncepcji inwestycyjnej samemu wnioskodawcy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim. Zarzuciło naruszenie przepisów art. 105 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, czego skutkiem było nieuzasadnione uchylenie decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz nieuzasadnione, wiążące wskazanie co do kierunków dalszego postępowania w oparciu o art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.
Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniosło o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Kolegium powtórzyło prezentowany już wcześniej pogląd o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W świetle art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, należy stwierdzić, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu Sąd I instancji dokonał prawidłowej w tej sprawie wykładni art. 105 k.p.a.
W świetle bowiem dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a. właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania tylko jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Ponadto instytucja umorzenia postępowania dotyczy sytuacji, gdy powstaje trwała i nieusuwalna przeszkoda w prowadzeniu postępowania, która, w przeciwieństwie do instytucji zawieszenia postępowania, ma charakter nieprzemijający i nieusuwalny. W przepisie art. 105 k.p.a. ustawodawca położył bowiem nacisk nie na istnienie tej przeszkody, lecz na brak przedmiotu postępowania czyli bezprzedmiotowość, ponieważ przedmiotem ogólnego postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Oznacza to, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe jeżeli sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, lub utraciła charakter sprawy administracyjnej już podczas postępowania administracyjnego.
W pierwszym przypadku postępowanie jest bezprzedmiotowe, ponieważ po jego wszczęciu wykryto przyczynę bezprzedmiotowości, w drugim przypadku przyczyna bezprzedmiotowości pojawiła się dopiero po wszczęciu postępowania administracyjnego.
Ponadto należy zaznaczyć, że przepis art. 105 § 1 k.p.a. w istocie dotyczy obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania. Dlatego też jeżeli strona domaga się rozstrzygnięcia organu opierając swój wniosek na obowiązujących przepisach prawa materialnego to nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. W takiej sytuacji organ administracji nie może uchylać się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, odrębną kwestią jest oczywiście zasadność takiego wniosku, który powinien zostać rozstrzygnięty merytorycznie po przeprowadzeniu postępowania (wyrok NSA z 8 listopada 2007 r., II OSK 1161/06, Lex nr 437953). Oznacza to, że przesłanka bezprzedmiotowości w świetle art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi jeżeli brak jest materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego, ponieważ jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.
Natomiast jeżeli uprawniony podmiot ma interes prawny w żądaniu rozstrzygnięcia sprawy, czyli wydania decyzji środowiskowej, to nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania. Ponadto nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania także okoliczność czy określone żądanie może być uwzględnione, ponieważ jeżeli jest to wniosek ewentualnie niezasadny merytorycznie to podlega negatywnemu rozpoznaniu w formie decyzji o odmowie przyznania określonego uprawnienia (wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., I OSK 967/05, Lex nr 201507).
W przedmiotowej sprawie powyższe przesłanki oczywiście nie wystąpiły, ponieważ wniosek inwestora "o zmianę lokalizacji inwestycji" odnośnie innego wniosku jej realizacji i to nawet przewidzianego w raporcie o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko nie stanowi w żadnym przypadku przesłanki do zastosowania w tej sprawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie zachodzi bowiem w świetle odpowiednich przepisów prawa materialnego jak i ustalonego stanu faktycznego brak sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Ponadto dana sprawa administracyjna jest zawsze konsekwencją powstania stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiej sytuacji prawnej, w której strona jest uprawniona żądać od właściwego organu konkretyzacji jej indywidualnych uprawnień, które wynikają z prawa materialnego.
Po drugie, w powyższej sytuacji prawnej i faktycznej całkowicie chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.