Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2142/14

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem sygn. akt IV SA/Po 48/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2013 r. nr [...], wydaną w przedmiocie warunków zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku przedstawiono następujący stan sprawy.

Burmistrz Miasta Sulmierzyce na wniosek G.B. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal użytkowy (kompleks handlowo-usługowy), dobudowę do istniejącego budynku usługowo-handlowego klatki schodowej przeciwpożarowej oraz budowę zaplecza gastronomicznego, na działkach o nr ewidencyjnych [...];[...], położonych w [...],[...].

W decyzji wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana będzie na terenie, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa. Utrzymano dotychczasową linię zabudowy od ul. [...] i [...], określono powierzchnię zabudowy na 65%, a powierzchnię biologicznie czynną nie mniej niż 20%. Maksymalną powierzchnię elewacji frontowej dla projektowanej klatki schodowej ustalono na 5,5 m. Ponadto określono w części adoptowanej trzy kondygnacje, w tym poddasze i tyle samo w części dobudowywanej z zaznaczeniem, że dla wysokości klatki schodowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku zaznaczając, że w części adoptowanej będzie ona bez zmian, a w części dobudowywanej maksymalnie do kalenicy 11,8 m. W części dobudowywanej określono dach jako jednospadowy, o kącie pochylenia 40°-45°, kryty dachówką.

W decyzji zawarto również ustalenia dotyczące: ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, odmowy interesu publicznego i osób trzecich, linie rozgraniczające teren inwestycji, a także wskazano, że wyniki funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.), zwanej dalej ustawą, zawiera załącznik do decyzji. Organ wskazał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy projekt decyzji uzgodniono z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P. – Delegatura w K. Odwołanie od decyzji złożyła L.W., zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wywodziła, że działki sąsiednie posiadają oznaczenie "B", co oznacza wyłącznie zabudowę mieszkaniową, planowana inwestycja nie spełnia wskaźnika intensywności zabudowy, a decyzja organu I instancji jest sprzeczna z § 12 i 18 Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.).

W wyniku rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ wskazał, że stosownie do przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z 2003 r., zwanego dalej rozporządzeniem) w przypadku braku planu miejscowego wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy. Jak wynika z akt sprawy analizą objęto obszar obejmujący trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem i poddano ocenie istniejący sposób zagospodarowania. Zdaniem organu w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz usługowa, a planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji zabudowy.

Zgodnie z analizą obiekty usytuowane są w linii pierzei [...] i przyległych ulic; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi od 40% do 100% (średni 67%), szerokość elewacji frontowej budynków - od 5,0 m do 16,0 m; ich wysokość od poziomu terenu do kalenicy dachu - od 6,0 m do 13,0 m; dachy dwuspadowe o kącie nachylenia od 35° do 45°, wielospadowe oraz płaskie.

Organ stwierdził, że taki stan zagospodarowania pozwala na ustalenie wymaganych parametrów dla inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto organ stwierdził, że chybiony jest zarzut, iż decyzja ta winna być wydana dla wszystkich współwłaścicieli terenu, gdyż zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości współwłaścicielom lub użytkownikowi wieczystemu. Z tych względów nie dopatrzono się wady decyzji w tym, że wydano ją wyłącznie na wniosek G.B.

Odpowiadając na zarzuty odnośnie do zacienienia budynku istniejącego na sąsiedniej działce SKO w K. wyjaśniło, że kwestie te mogą być przedmiotem rozpoznania w trakcie udzielania pozwolenia na budowę, po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego.

Wreszcie SKO w K. nie znalazło uzasadnienia dla żądania zawieszenia postępowania wskazując, że wzruszenie poprzednich decyzji o warunkach zabudowy dla poszczególnych działek nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła L.W. Skarżąca zakwestionowała prawidłowość decyzji stwierdzając, że teren sąsiedni posiada oznaczenia "B", co wyklucza możliwość wydania decyzji dla obiektu usługowego. Zarzucając decyzjom naruszenie art. 61 ustawy, § 3, § 5, § 7 i § 9 rozporządzenia oraz art. 6-9,11 i 77 § 1 K.p.a., skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji obu instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 30 kwietnia 2014 r. przytoczył relewantne przepisy i stwierdził, że wystarczającym jest, aby na analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na uznanie, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, któremu służy zasada określona w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Wyraził stanowisko, że ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma ona obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, wyznaczony wokół działki we wszystkich kierunkach.

Sąd I instancji uznał, iż organy przeprowadziły prawidłowo postępowanie dostrzegając, że w obszarze analizowanym znajdują się zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak i usługi.

Jako chybione Sąd zakwalifikował zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy stwierdzając, iż zarzutów tych wynika, że skarżąca prezentuje błędy pogląd, iż o dobrym sąsiedztwie przesądza działka, która graniczy z terenem planowanej inwestycji. Wystarczy, bowiem że chociaż jedna działka na obszarze analizowanym ma podobny charakter jak planowana inwestycja, aby można było stwierdzić, iż zostały spełnionej warunki z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu I instancji z analizy graficznej wynika wyraźnie, że w obszarze analizowanym funkcjonują działki, na których prowadzona jest działalność usługowa, a biorąc pod uwagę, że planowana inwestycja ma powstać w mieście o ścisłej zabudowie, mało prawdopodobnym jest, by nie było usług. Nie podzielił poglądu skarżącej, że organ winien brać pod uwagę oznaczenia stosowane w prawie geodezyjnym, bowiem analiza funkcji musi odzwierciedlać stan faktyczny obszaru analizowanego.

Sąd I instancji stwierdził, że załączniki do decyzji na kartach od 19 do 22 zostały prawidłowo podpisane przez organ, który wydał decyzję. Wreszcie nie podzielił zarzutu skarżącej, że nie mogło dojść do wydania decyzji o warunkach zabudowy, skoro pozostają w obrocie decyzje o warunkach zabudowy, wydane na poszczególne działki, które skarżąca zamierza wzruszyć w trybie nadzwyczajnym. Powołując się na orzecznictwo NSA, Sąd I instancji argumentował, że decyzja o warunkach zabudowy ma wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji, określając jedynie, czy dana inwestycja jest możliwa.

Ponadto podniósł, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, a podmiot, który już uzyskał warunki zabudowy, może złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru dla innej inwestycji.

W ocenie Sądu I instancji ze stanu faktycznego wynika, że poprzednie decyzje dotyczyły poszczególnych działek objętych przedmiotowym wnioskiem, toteż wzruszenie tych decyzji nie wywrze wpływu na byt kontrolowanej decyzji.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej przez L.W. na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że wystarczy, iż chociaż jedna z zabudowanych działek na obszarze analizowanym ma podobny charakter jak planowana inwestycja, aby można było stwierdzić, że zostały spełnione warunki z tego przepisu, gdy prawidłowa jego wykładnia nakazuje w każdym przypadku oceniać cały obszar analizowany i wszystkie znajdujące się tam działki jako urbanistyczną całość, a wymóg co najmniej jednej działki dotyczy jedynie minimum pozwalającego na dokonanie analizy,
3. - § 3 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez błędną wykładnię tych przepisów, polegającą na przyjęciu, że analiza funkcji zabudowy w obszarze analizowanym może być ogólnikowa, bez wskazania w jakiej proporcji dane funkcji istnieją w odniesieniu do pozostałego obszaru,
4. 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:
5. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a oraz w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz w związku z art. 6, 7 i 77, jak również 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że oparte one zostały na analizie funkcji oraz cech zabudowy, przeprowadzonej na obszarze analizowanym, którego granice zostały określone zbyt wąsko, tj. w odległości dużo mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki,
6. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a oraz w zw. z art. 6, 7 i 77 oraz 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że uprawniony urbanista sporządził jedynie projekt części pisemnej decyzji, a jej część graficzna nie ma żadnej adnotacji o tym kto jest jej autorem,
7. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia oraz w związku z art. 6, 7 i 77 oraz 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził precyzyjnej i zgodnej z prawem analizy funkcji zabudowy, nie ujął dokładnych wyników tej analizy w decyzji oraz przez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu i przyjęcie za swoje błędnych ustaleń stanu faktycznego i uznanie, że organy prawidłowo procedowały i ustaliły cechy i funkcje zabudowy w obszarze analizowanym, jako pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z zachowaniem zasady kontynuacji zabudowy,
8. - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia oraz w związku z art. 6, 7 i 77 oraz 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że decyzja narusza zasadę kontynuacji zabudowy.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. W myśl tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r. Nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola dokonana została w zakresie zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z treścią objętego zarzutami skargi kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne, niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. oraz stwierdzenia nieważności - art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędnym kryterium, do którego Sąd I instancji musiał się odwołać oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem istotny wpływ na wynik sprawy podniesionych w skardze i dostrzeżonych przez Sąd uchybień. Przełożenie tego rodzaju naruszeń na wynik sprawy oznacza, że gdyby do nich nie doszło, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja lub postanowienie o innej treści. Dopiero takie naruszenie przepisów uzasadniałoby zastosowanie przez Sąd I instancji środka przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Również skuteczne wniesienie zarzutu z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w skardze kasacyjnej wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 440/04, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA", 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis, por. również B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426).

Skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów zarówno w odniesieniu do ustalenia obszaru analizowanego w granicach zbyt wąsko określonych, jak również istnienia poza tym obszarem działek o odmiennym przeznaczeniu, mimo że wokół tych zagadnień koncentrują się argumenty skarżącej kasacyjnie.

Przede wszystkim nietrafna jest ocena, jakoby doszło do wyznaczenia obszaru analizowanego w nazbyt wąsko określonych granicach. Wyznaczenie zaś minimalnego obszaru analizowanego przewidzianego przez przepisy rozporządzenia (zgodnie z § 3 ust. 3 tego aktu - trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, o czym mowa w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu – k. 20 akt sprawy oraz w decyzji SKO w K. z [...] września 2013 r. na str.

3) nie oznacza, że teren został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. Tak byłoby niewątpliwie, gdyby wytyczony w ten sposób obszar analizowany nie był wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełniona zasadę dobrego sąsiedztwa. Wytyczenie granicy obszaru analizowanego w minimalnym obszarze określonej przez prawo nie jest prawidłowe, gdy obszar określony jako trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie daje wystarczających danych do oceny warunków projektowanej zabudowy, a z materiału dowodowego wynika, że w niewielkiej odległości poza granicą obszaru, wyznaczonego na podstawie minimalnych parametrów znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na zbadanie zachowania tej zasady.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła taka sytuacja. Obszar analizowany został unaoczniony na załączniku graficznym do analizy, z zaznaczeniem granic obszaru analizy i wyodrębnieniem poszczególnych rodzajów zabudowy (k. 22), tj. funkcji mieszkaniowej, mieszkaniowo-usługowej i usługowej. W obszarze analizowanymi, w wszystkich jego częściach znajdują się liczne budynki, którym te funkcje zostały przypisane. Budynki o funkcji usługowej lub mieszkalno-usługowej znajdują się na działkach przylegających do każdej z dróg okalających teren inwestycji. Skarżąca kasacyjnie nie wykazała, by określone w analizie przeznaczenie było inne, a symbole na niej naniesione – błędne. Nie ziściły się zatem przesłanki do modyfikowania granic obszaru analizowanego, względem podstawowego.

Taki stan rzeczy przeczy również twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji oparł rozstrzygnięcie na interpretacji, że wystarczy chociaż jedna działka w obszarze analizowanym o podobnym przeznaczeniu, by można było stwierdzić, że zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (tak NSA w wyroku z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 508/14, CBOSA). Również i takie okoliczności nie zostały podniesione w skardze kasacyjnej.

Należy zaakcentować, że ujęty w skardze kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 2 wydanie, C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 492, 500-501). Biorąc pod uwagę te cele dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było, że skarżąca kasacyjnie nie podniosła również innej postaci naruszenia przepisów procesowych mającego istotnego wpływu na wynik sprawy, tj. istnienia poza przyjętym do analizy urbanistycznej zabudowy o takim charakterze i przeznaczeniu, które mogłyby dawać podstawę do uznania, że nie jest możliwe stwierdzenie istnienia zasady dobrego sąsiedztwa, co poddał analizie Sąd I instancji.

Rozumowanie Sądu I instancji odpowiada ponadto względom celowościowym i systemowym przyjętym przez ustawodawcę. Ochrona walorów użytkowych przestrzeni poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest bowiem racjonalna w odniesieniu do znacznego terenu, a zapewnienie ładu w takim wymiarze może być natomiast realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 10 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 548/14, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie ustalono warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na lokal użytkowy (kompleks handlowo-usługowy), dobudowę do istniejącego budynku usługowo-handlowego klatki schodowej przeciwpożarowej oraz budowę zaplecza gastronomicznego, na działkach o nr ewidencyjnych [...], położonych w [...]. Skarżąca kasacyjnie wywodząc, że organ przyjmując za adekwatne dla tej inwestycji przeznaczenie usługowe i mieszkalno-usługowe, nie dochował wymogu odpowiedniego stopnia precyzyjności nie wykazała, by charakter planowanego przedsięwzięcia odbiegał od charakteru działalności usługowej, prowadzonej na terenie oznaczonym jako obszar analizowany. Wywiedziona w skardze argumentacja natury ogólnej, dotycząca różnorodności usług, nie spełnia wymogu wykazania istotnego wpływu na wynik sprawy zarzucanych uchybień, w konkretnych okolicznościach sprawy.

Wyniki analizy – wbrew twierdzeniem skargi kasacyjnej - zostały ujęte w decyzji o warunkach zabudowy (podano m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej, wysokość budynków od poziomu terenu do poziomu kalenicy dachu na działkach i geometrię połaci dachowych w tym obszarze).

Z przedstawionych powodów nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz art. 6, 7 i 77 oraz 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że oparte one zostały na analizie funkcji oraz cech zabudowy, przeprowadzonej na obszarze analizowanym, którego granice zostały określone zbyt wąsko, tj. w odległości dużo mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, jak również naruszenia wskazanych przepisów, w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził szczegółowej analizy funkcji zabudowy oraz nie ujął precyzyjnych wyników tej analizy w decyzji oraz przez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu błędnych ustaleń stanu faktycznego pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto nie mógł zostać uznany za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a oraz w zw. z art. 6, 7 i 77 oraz 138 § 2 i 140 K.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji SKO w K. z dnia [...] września 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, mimo że uprawniony urbanista sporządził jedynie projekt części pisemnej decyzji, a jej część graficzna nie ma żadnej adnotacji o tym, kto ją sporządził.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 ustawy, ustanawiającego obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Autorstwo urbanisty lub architekta powinno być udokumentowane w aktach sprawy. Niezachowanie obowiązku wynikającego z art. 60 ust. 4 ustawy kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa, str. 386, wyrok NSA z 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 972/09, CBOSA).

Od tak ujętego braku materialnego w postaci niezachowania obowiązku wynikającego z art. 60 ust. 4 ustawy, należy odróżnić uchybienia w formalne, przejawiające się w braku podpisów, przy uwzględnieniu przyjętej w orzecznictwie sposobu interpretacji tych wymogów.

Stosownie bowiem do § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, co oznacza, że załącznik ten jest integralną częścią decyzji, a zatem musi zawierać podpis organu, lub osoby upoważnionej. Podzielić przy tym należy pogląd sformułowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2338/10 (CBOSA), wedle którego sam brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi naruszenia przepisu art. 107 § 1 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją.

Takich wątpliwości w niniejszej sprawie Sąd rozpoznający skargę kasacyjną się nie dopatrzył.

Fakt sporządzenia projektu decyzji przez osobę posiadającą takie właśnie kwalifikacje został bowiem udokumentowany w aktach sprawy (k. 62 akt sprawy). Decyzja została podpisana przez Burmistrza Miasta Sulmierzyce i urbanistę, u dołu ostatniej strony (k. 17), a część graficzną decyzji sporządzono na kopii mapy zasadniczej (informacja o tym znajduje się w lewym górnym rogu mapy – załącznika do decyzji, k. 22 akt sprawy) i została podpisana przez Burmistrza Miasta Sulmierzyce. Urbanista i Burmistrz złożyli podpis również pod wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k. 19 i 20). Część graficzna analizy zabudowy i zagospodarowania terenu została określona jako załącznik graficzny do analizy funkcji i załącznik do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2013 r. (adnotacja opatrzona podpisem Burmistrza Miasta Sulmierzyce w lewym dolnym rogu). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania ternu odwołuje się do załącznika graficznego. Te okoliczności czynią zarzut skarżącej kasacyjnie nieusprawiedliwionym.

Nie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego skarżąca kasacyjnie upatruje w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż analiza funkcji zabudowy może być ogólnikowa, w wyniku niewskazania proporcji obszarów o różnym charakterze w obszarze analizowanym, bowiem obowiązku powołania takiego kryterium ani ustawa ani rozporządzenie nie formułuje.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.