Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa/ 1041/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części.
Z powyższym rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. została wydana na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania i w jej treści zasadnie wskazano, że decyzja ŁWINB z [...] października 2014 r. nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, w tym uregulowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja GINB wydana została bez wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz jego wybiórczą ocenę, w szczególności niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i wyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie uznania z jaką kategorią schodów mamy do czynienia na stożkach PD-Z oraz PN-W na mości wiadukcie [...],[...]oraz przejściu dla zwierząt małych dołem [...], co spowodowało niepełne ustalenie stanu faktycznego, pozwalającego na uznanie jakie wymogi wybudowane schody powinny spełniać oraz działanie wbrew słusznemu interesowi strony, która już wybudowała schody skarpowe zgodnie ze sztuką i projektem i poniosła wszelkie związane z tym koszty;
- - art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. nie uchylił zaskarżonej decyzji, lecz oddalił skargę w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja w sposób rażący naruszała wskazane w skardze prawo materialne, a także prawo procesowe w szczególności art. 8 k.p.a. wobec wydania odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, która wprowadza warunek w zakresie dostosowania schodów skarpowych do zgodności z § 128 i in. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 63, poz. 735), w sytuacji gdy na innych odcinkach tej samej drogi ekspresowej [...] schody skarpowe zostały wykonane w ten sam sposób i zostało wydane pozwolenie na użytkowanie bez zawierania w jego sentencji żadnego warunku dotyczącego dostosowywania schodów skarpowych na obiektach inżynierskich;
przepisów prawa materialnego:
- - § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 i § 135 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów do rodzaju typu schodów skarpowych wybudowanych w sąsiedztwie obiektów inżynierskich w ciągu drogi [...], której skutkiem było oddalenie skargi i uznanie, że przepisy rozdziału 5 działu III zastosowanie mają do wszystkich rodzajów schodów i nie wykluczają zastosowania przepisów § 128 rozporządzenia w stosunku do schodów dla obsługi, a § 135 rozporządzenia jedynie wprowadza dodatkowe wymagania dotyczące schodów dla obsługi usytuowanych na skarpach nasypu, w sytuacji gdy schody "dla obsługi" stanowią odrębną kategorię schodów niedostępnych dla pieszych i choć funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim to stanowią schody przeznaczone do obsługi obiektu i dla ekip ratowniczych, a wykonane w przedmiotowej sprawie schody usytuowane są na skąpie i zastosowanie powinny do nich mieć przepisy wyłącznie te, o których mowa w § 306 ust. 1 pkt 1, § 135 w zw. z § 82 ust. 3 i § 85 pkt 6 rozporządzenia i nie muszą spełniać wymagań określonych w § 128 ust. 1, 2 i 3 § 129 ust. 1-5 rozporządzenia, co prowadzi do wniosku, że wprowadzenie warunku w decyzji ŁINB dostosowania schodów lub ich likwidacji i wykonaniu nowych schodów narusza powyższe przepisy w stopniu rażącym, a zatem GINB winien stwierdzić nieważność decyzji ŁINB we wnioskowanej części, co przesądza, że prawidłowym działaniem WSA w Warszawie powinno być uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;
- - art. 36a prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu, co skutkowało pominięciem, że projektant może dokonywać zmian nieistotnych w projekcie bez konieczności uzyskiwania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę czy też decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie projektant dokonał dozwolonej zmiany projektu i zastosował rozwiązanie techniczne zgodne z przepisami rozporządzenia, bowiem zaprojektowane schody służą jedynie do obsługi obiektu oraz ewentualnie dla ekip ratowniczych.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego od organu administracji publicznej wg norm przepisanych. Ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy
W uzasadnieniu wskazał, że Sąd błędnie uznał, że w sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2014 r. Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podniósł, że w przedmiotowej sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa przez ŁINB w związku z wydaniem decyzji nakładającej warunek dostosowania schodów skarpowych lub ich likwidacji i wykonania nowych schodów jako oddzielnej konstrukcji. Podniósł, że rozporządzenie stanowi o dwóch niezależnych rodzajach schodów: o schodach funkcjonalnie związanych z obiektem inżynieryjnym dla obsługi ruchu pieszych oraz schodach przeznaczonych dla obsługi obiektu i ekip ratowniczych. Wskazał, że w § 135 rozporządzenia określono specjalne wymagania dla schodów skarpowych przeznaczonych dla obsługi obiektów wykluczając w ten sposób co do zasady konieczność spełnienia wymagań określonych w § 128-134 rozporządzenia.
Tym samym, w ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie zachodzi naruszenie prawa mające walor rażącego naruszenia, gdyż przez organ nałożony został na podstawie art. 59 ust. 2 prawa budowlanego warunek, którego spełnienie nie jest wymagane przez obowiązujące przepisy prawa. Ponadto wyjaśnił z § 306 ust. 2 rozporządzenia wynika jedynie, że schody dla obsługi stanowiące niezależne konstrukcje lub powiązane z konstrukcją pomostów, galerii lub spoczników jako elementy zapewniające do nich dostęp, powinny spełniać wymagania określone w § 128 ust. 2 i 3, zatem w ocenie skarżącego wynika z tego, że w niniejszej sprawie przepis ten nie będzie miał zastosowania.
Przywołując treść § 82 ust. 3 skarżący wyjaśnił, iż wymagania dla schodów skarpowych przeznaczonych dla obsługi obiektów inżynieryjnych zostały określone w § 135 rozporządzenia. Zaznaczył, że jest to przepis szczególny w stosunku do poprzedzających go § 128 - § 134, co wyklucza konieczność ich zastosowania. Zaakcentował, że § 128 - § 134 określają warunki, jakie spełniać powinny schody przeznaczone do ruchu pieszych, które są innego rodzaju obiektem budowlanym niż schody skarpowe przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynieryjnego.
W ocenie skarżącego również skutki wydania zaskarżonej decyzji są zbyt daleko idące, gdyż inwestycja jest oddana do użytkowania od 2014 r., schody zlokalizowane przy łącznie 6 obiektach są wybudowane na skarpach, zatem konieczność ich dostosowania do wymogów, o których mowa w § 128 - § 134 wiązałaby się ze znacznymi kosztami i nieuzasadnioną ingerencja w konstrukcję skarp i stożków przy obiektach inżynierskich. Zwrócił uwagę także na zasadę wyrażoną w ustawie o finansach publicznych celowego i oszczędnego dokonywania wydatków, wskazał, że wykonanie decyzji mogłoby te zasady naruszać
Ponadto wskazał, że Sąd przyjmując, że schody nie zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem pominął, że treść art. 36a prawa budowlanego. Jednocześnie wyjaśnił, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, zatem dokonana zmiana projektu przez projektanta jest dopuszczalna. Podniósł, że w jego ocenie błędnie zakwalifikowano wykonane schody jako schody przeznaczone do ruchu pieszych i nałożono warunek ich dostosowania do przepisów rozporządzenia dot. schodów do ruchu pieszych, w sytuacji gdy zmiana projektu została dokonana zgodnie z prawem budowalnym, czyli jest prawnie dopuszczalna jako zmiana nieistotna.
Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja wydana została bez wszechstronnego zgromadzenia i zbadania materiału dowodowego oraz w oparciu o jego wybiórczą ocenę. Zwrócił uwagę w szczególności na niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy i niewyjaśnienie stanu faktycznego w zakresie uznania z jaką kategorią schodów mamy do czynienia na stożkach PD-Z oraz PN-W na moście wiadukcie [...],[...] oraz przejściu dla zwierząt małych dołem [...]. Ponadto zauważył, że organy wybiórczo stosują przepisy do wybranych obiektów, bowiem część obiektów posiadająca takie same rozwiązania techniczne została dopuszczona do użytkowania bezwarunkowo, m.in. wiadukt Drogowy [...] dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; wiadukt drogowy [...] dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.; wiadukt drogowy [...] dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji WINB nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., wiadukt drogowy [...] dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji WINB nr [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności oceniając zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazać należy, że nie mógł on zostać uznany za usprawiedliwiony.
Przypomnieć trzeba, że celem postępowania toczącego się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zdaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazać jednak należy, że postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Co istotne, w przebiegu postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.
Wadę taką stanowi wskazane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wydanie decyzji z rażącym naruszenie prawa. Wyjaśnić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r. I OSK 713/18).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że – jak słusznie zauważył Sąd I instancji - organ nadzoru uwzględniając specyfikę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego, w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, zaś swoje stanowisko z zachowaniem reguł określonych w art. 107 § 3 k.p.a.
Wskazać należy, że Wojewoda decyzją z [...] września 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku: [...], w zakresie odcinka [...] wraz z infrastrukturą. Po zrealizowaniu inwestycji przeprowadzono [...] października 2014 r. na wniosek inwestora obowiązkową kontrolę obiektu, której ustalenia pierwotnie nie były kwestionowane. W wyniku kontroli stwierdzono, że wszystkie roboty określone we wniosku zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami udzielonego pozwolenia na budowę z wyjątkiem zmian, które nie kwalifikowały się do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wymienionych w oświadczeniu kierownika budowy, a polegających na korekcie ukształtowania stożków PN-Z oraz PD-W wiaduktów [...] i [...] oraz przejścia dla zwierząt małych dołem [...] poprzez wykonanie jednopłaszczyznowej pobocznicy stożka, bez półek pośrednich.
Organ wskazał, że zgodnie z projektem oraz przepisami rozporządzenia miały zostać wykonane schody skarpowe ze spocznikami pośrednimi co 13 stopni w biegu, zaś inwestor wykonał jednobiegowe prefabrykowane schody skarpowe bez spoczników o więcej niż 17 stopniach w biegu, wyposażone w balustradę. Organ ustalił ponadto, że schody te są funkcjonalnie związane z obiektem inżynierskim – wiaduktami - i mają one być przeznaczone dla ekip ratowniczych i obsługi obiektu inżynierskiego. Organ wskazał przy tym na stanowisko Komendanta Państwowej Straży Pożarnej w [...], z którego wynika, że mając na uwadze lokalizację obiektu sposób wybudowania schodów skarpowych bez spoczników, ma znaczny wpływ na bezpieczeństwo podczas nagłego wystąpienia zdarzenia, prowadzenia ewakuacji oraz działań ratowniczych czy ratowniczo-gaśniczych. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzekająca o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie wiaduktów [...] i [...] oraz przejścia dla zwierząt małych dołem [...] uzależniająca ich użytkowanie od wykonania w zakreślonym terminie robót budowlanych dostosowujących istniejące schody do wymogów określonych przepisami rozporządzenia bądź ich likwidacji i wykonania nowych zgodnie z § 306 ust. 2 rozporządzenia jest prawidłowa.
Podnoszona natomiast przez skarżącego argumentacja odnosząca się do konieczności poniesienia znacznych kosztów, co skutkowałoby naruszeniem zasad celowego i oszczędnego dokonywania wydatków na gruncie ustawy o finansach publicznych również nie mogła stanowić skutecznej podstawy wzruszenia kwestionowanej decyzji. Podobnie jak argumentacja odnosząca się do pozwoleń na użytkowanie wydanych w stosunku do schodów skarpowych wybudowanych na innych odcinkach drogi [...].
W konsekwencji za nieuzasadniony należało również uznać zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem sama okoliczność, że skarżący nie zgadza się z treścią zapadłego rozstrzygnięcia nie świadczy naruszeniu przez Sąd art. 3 § 1 p.p.s.a.
Za chybiony należało również uznać zarzut naruszenia § 128 ust. 1, 2 i 3, § 129 i § 135 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie w zw. z art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Wyjaśnienia wymaga, iż przepisy rozdziału 5 działu III rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie zatytułowanego "Schody i pochylnie" dotyczą wszystkich rodzajów schodów funkcjonalnie związanych z obiektem inżynierskim. Ponadto wskazać należy, że żaden z przepisów rozporządzenia nie określa wprost warunków, jakim powinny odpowiadać schody przewidziane dla ekip ratowniczych, co nie oznacza, że do tego rodzaju schodów należy stosować wyłącznie wymogi przewidziane dla schodów dla obsługi.
Tym samym okoliczności te nie pozwalają na wykluczenie stosowania § 128 rozporządzenia w stosunku do schodów dla obsługi związanych z takim obiektem. Odnosząc się zaś do § 135 wskazać należy, że zawiera on dodatkowe wymagania w stosunku do schodów dla obsługi, które zlokalizowane będą na skarpach nasypu. W konsekwencji przyjąć należało, że schody, które obok funkcji serwisowej mają pełnić także funkcję drogi ewakuacyjnej oraz są powiązane z obiektem inżynierskim, powinny spełniać warunki przewidziane w § 128 ust. 1-3, § 129 ust. 1 pkt 1 i § 135 ust. 1 rozporządzenia.
W zaistniałych okolicznościach, nie sposób zgodzić się zatem ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że do schodów usytuowanych na skarpie powinny mieć zastosowanie wyłącznie przepisy § 306 ust. 1 pkt 1, § 135 w zw. z § 82 ust. 3 i § 85 pkt 6 rozporządzenia. Nie sposób również uznać za trafny zaprezentowany podział na schody funkcjonalnie związane z obiektem inżynieryjnym dla obsługi ruchu pieszych i schody przeznaczone dla obsługi obiektu i ekip ratowniczych. Odnosząc się zaś do podniesionej kwestii błędnej kwalifikacji przez organy spornych schodów, jako schody przeznaczone dla ruchu pieszych, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że stanowisko to jest błędne z uwagi na przywołany przez organy przepis § 82 ust. 3 rozporządzenia.
Wskazać również należy, że treść art. 59 ust. 2 Prawa budowlanego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, uprawniała organ do określenia warunków użytkowania lub też uzależnienia użytkowania obiektu budowlanego od wykonania, w oznaczonym terminie, robót budowlanych.
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 36a Prawa budowlanego wyjaśnić trzeba, że zarówno Sąd I instancji, jak i organy nie kwestionowały w przedmiotowej sprawie uprawnień projektanta do dokonywania zmian nieistotnych w projekcie bez konieczności uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nie ulega jednak wątpliwości, że wprowadzone do projektu zmiany, choć nieistotne, powinny pozostawać w zgodzie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie, który to warunek nie został w niniejszej sprawie spełniony.
Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.