Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 27/11, oddalił skargę B. S. i S. S. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. po rozpatrzeniu zażalenia B. i S. S. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] września 2010 r. nakładające na nich obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł w związku z wybudowaniem bez wymaganego pozwolenia budynku gospodarczo - garażowego na działce o nr ewid. [...] położonej w miejscowości S., gm. Ł. Organ I instancji ustalił, że na działce B. i S. S. zrealizowano murowany parterowy budynek gospodarczo – garażowy o wymiarach 12,60 m x 6,13 m i wysokości 4,42 m - 5,10 m, z dachem drewnianym jednospadowym, krytym blachą trapezową, ze spadkiem dachu w kierunku własnej działki; ściana wschodnia budynku przylega na całej długości do budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Przedmiotowy obiekt został zrealizowany w 2003 r. przez K. i H. S. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorzy uzyskali zgodę na lokalizację budynku w granicy działki, ale nie ubiegali się o wydanie pozwolenia na budowę.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku i nałożył na właścicieli nieruchomości B. i S. S. obowiązek dostarczenia we wskazanym terminie wymienionych w postanowieniu dokumentów: projektu budowlanego, zaświadczenia wójta o zgodności budynku z planem zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Po wykonaniu nałożonych obowiązków (dostarczono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez B. S. oraz zaświadczenie Wójta Gminy Ł. z dnia 21 września 2010 r. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2006 r. ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 34, poz. 909 z dnia 2 marca 2007 r.) organ I instancji uznał, że przedłożony projekt jest kompletny i spełnia wymagania art. 49 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
W konsekwencji, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 – Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25 000 zł.
Na powyższe postanowienie złożyli zażalenie B. i S. S., którzy podnieśli, że nie oni dopuścili się samowoli budowlanej, lecz ich poprzednicy prawni. Wskazali, że przedmiotową nieruchomość wraz z już zrealizowanym budynkiem otrzymali w 2007 r.
Organ odwoławczy nie uwzględnił zażalenia.
Odnosząc się do podniesionego w nim zarzutu, wyjaśnił, że adresatami postanowienia w przedmiocie obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej są osoby wymienione w art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, tj. inwestor, właściciel lub zarządca, obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej spoczywa na aktualnych właścicielach przedmiotowego budynku.
Organ odwoławczy stwierdził następnie, że wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej została ustalona prawidłowo na podstawie art. 49 ust. 2 - Prawa budowlanego, który stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłata legalizacyjna stanowi iloczyn pięćdziesięciokrotnej stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie z art. 59f ust. 2 stawka opłaty wynosi 500 zł. Współczynnik kategorii obiektu i współczynnik wielkości obiektu określone są w załączniku do ustawy - Prawo budowlane i wynoszą dla budynku gospodarczo - garażowego (kat. obiektu III) odpowiednio: k = 1,0 i w = 1,0, a zatem wysokość opłaty legalizacyjnej w niniejszej sprawie wynosi: 50 x 500 zł x 1,0 x 1,0 = 25.000 zł.
Skargę do sądu administracyjnego wnieśli B. S. i S. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia.
Skarżący wyjaśnili, że budynek został wybudowany przez K. i H. S. z odstąpieniem od warunków "zgłoszenia dokonanego w dniu 8 maja 2003 r." przy czym jako "zgłoszenie" skarżący wskazali podanie K. i H. S. skierowane do Starosty Powiatowego w Ł. z dnia 7 maja 2003 r. (prezentata z dnia 8 maja 2003 r.) o wyrażenie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, w którym wskazano, że "w miejsce 2 drewnianych budynków gospodarczych, które zmierzamy rozebrać, chcemy wybudować jeden murowany z betonu komórkowego o wymiarach zewnętrznych 5m szerokości i 7m długości. Budynek chcemy wybudować na granicy (na miedzy)." W podaniu wskazano ponadto jako załączniki: akty notarialne własności ziemi, zgodę sąsiada na realizację budynku w granicy oraz mapę.
Podnieśli, że w związku z odstępstwem od warunków zgłoszenia przez inwestorów (ich poprzedników prawnych) wykonali dokumentację zamienną w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dlatego czują się ukarani nałożoną opłatą legalizacyjną.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Bezsporne jest w sprawie, że poprzednicy prawni skarżących po dokonaniu w dniu 8 maja 2003 r. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego o wymiarach 5 m na 7m - zrealizowali faktycznie budynek gospodarczy (garaż) o powierzchni 77 m2, tj. obiekt na którego realizację wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.
Tym samym inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, zaś legalizację wybudowanego bez pozwolenia obiektu prawo budowlane dopuszcza – po uprzednim spełnieniu przesłanek i warunków określonych w art. 48 i 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą.
Sąd wskazał, że z niewadliwych ustaleń organów nadzoru budowlanego orzekających w niniejszej sprawie wynika, że skarżący przedłożyli dokumenty niezbędne do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, a wskazane w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] lipca 2010 r.
Uiszczenie opłaty legalizacyjnej przewidzianej przepisem art. 49 ust. 1 ustawy, jest niezbędnym warunkiem wydania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wstrzymanych ze względu na brak pozwolenia na budowę – nieuiszczenie opłaty skutkuje natomiast bezwzględnie wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę daje stronie możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – strona ma więc wyłącznie prawo, a nie obowiązek skorzystania z procedury legalizacyjnej.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że o ile strona może skorzystać z procedury legalizacyjnej, o tyle organ nadzoru budowlanego w każdym wypadku stwierdzenia samowoli budowlanej ma obowiązek badać czy konkretna inwestycja jest zgodna z obowiązującymi przepisami i jeśli tak, organ ma obowiązek stworzyć stronie możliwość jej zalegalizowania, a więc wszcząć procedurę legalizacyjną, która obejmuje w szczególności ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej.
Sąd wyjaśnił, że zasady ustalania takich opłat były rozpatrywane przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07 orzekł, że zgodne są one z Konstytucją.
Jednocześnie Sąd uznał, że wbrew stanowisku skarżących prawidłowo organ do nich, a nie do ich poprzedników prawnych, skierował obowiązek uiszczenia opłaty. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2006r. (II OSK 1197/05), następcy prawni inwestorów uzyskując prawo własności nieruchomości weszli w prawa i obowiązki wiążące się z tą nieruchomością, a więc i obowiązki wiążące się z usunięciem samowoli budowlanej. Z tego względów bez znaczenia jest dla określenia adresata opłaty legalizacyjnej, że samowoli budowlanej dopuścili się poprzednicy prawni skarżących. Powyższe stanowisko jest ogólnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i skład sądzący w niniejszej sprawie je podziela.
Ponadto Sąd stwierdził, że ustalona w zaskarżonym postanowieniu opłata legalizacyjna została wyliczona poprawnie, w oparciu o art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59 f ust.1 ustawy, jako pięćdziesięciokrotność stawki opłaty (500), współczynnika kategorii obiektu (2,0) i współczynnika wielkości obiektu (1,0), czego zresztą skarżący nie kwestionują.
Wbrew stanowisku skarżących przedmiotowy budynek nie mógł być uznany jako zrealizowany na podstawie zgłoszenia dokonanego w dniu 8 maja 2003 r., bowiem złożone w tym dniu przez H. S. i K. S. (poprzedników prawnych skarżących) pismo dotyczy obiektu o wymiarach 5 m szerokości i 7 m długości na realizację, którego ustawa wymaga zgłoszenia, natomiast inwestorzy wybudowali budynek o powierzchni 77m2, na budowę którego wymagane były udzielenie przez uprawniony organ pozwolenia na budowę po złożeniu przez inwestorów stosownego wniosku wraz z dokumentacją o jakiej mowa w art. 33 ustawy.
Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdzając, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli B. S. i S. S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:
- 1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, na skutek niesłusznego przyjęcia, iż budynek gospodarczy /garaż/ jest w stadium realizacji i kwota opłaty legalizacyjnej 25 000 zł jest zasadna;
- 2. naruszenie przepisów postępowania, na skutek uchybienia, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego w szczególności na tym, że przyjęto do wyliczenia opłaty legalizacyjnej niewłaściwą kategorię obiektu budowlanego jako budynek gospodarczy /garaż/ kat. III, zamiast prawidłowo budynek gospodarczy, służący gospodarce rolnej kategoria II oraz pominięcie faktu, iż skarżący zmienili po przejęciu spadku sposób użytkowania przedmiotowego budynku.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez przyjęcie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tego obiektu i kategorii i zastosowanie do opłaty legalizacyjnej art. 71 i 71 a ust. 3 Prawa budowlanego, skutkująca stawką opłaty jako dziesięciokrotność kwoty 500 zł a nie jej pięćdziesięciokrotność, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz skarżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Na wstępie należy zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Musi ona spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, a ponadto powinna zawierać także wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień normom procesowym - wykazanie dodatkowo, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie kasacyjne polega bowiem na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany (art. 183 § 1 p.p.s.a.).
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego określenia ich w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów prawa, którym uchybił sąd, ze wskazaniem paragrafu, ustępu, punktu – ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie jest bowiem uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie odpowiada powyższym wymogom.
Należy zauważyć, że zarzucając naruszenie przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnych przepisów prawa, które zostały jego zdaniem naruszone. Wobec tego trzeba stwierdzić, że zarzut ten, jako nieweryfikowalny, nie zasługiwał na uwzględnienie.
W konsekwencji, nie można uznać, aby skarga kasacyjna w sposób skuteczny podważyła ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie.
W związku z tym niezasadny jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Niewłaściwe zastosowanie przepisu polega bowiem na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Dlatego, aby zarzuty kwestionujące zastosowanie przepisów prawa materialnego mogły zostać uznane za usprawiedliwione, konieczne jest podważenie w sposób skuteczny ustaleń dotyczących stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku.
Za nieusprawiedliwiony należało także uznać zarzut błędnej wykładni art. 48 ust. 5 i art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Wskazać należy, że błędna wykładnia polega na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Zarzucając błędną wykładnię należy wskazać, jakie rozumienie określonego przepisu prawa, przyjęte przez Sąd jest kwestionowane i jakie rozumienie, zdaniem strony, jest prawidłowe. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej nie określił, jakie rozumienie przepisu kwestionuje i jakie jego rozumienie uważa za prawidłowe. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że skarżący kasacyjnie kwestionują w istocie prawidłowość ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, polegającego na błędnym zakwalifikowaniu obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego (kat. III), co skutkowało przyjęciem niewłaściwej zdaniem skarżących podstawy do wyliczenia opłaty legalizacyjnej. Tak sformułowane uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, nieprzedstawiające żadnej argumentacji na poparcie odmiennej wykładni niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu nie stanowi usprawiedliwionej podstawy skargi kasacyjnej.
Na marginesie jedynie należy wskazać, że w sytuacji stwierdzenia samowoli budowlanej organy obowiązane są przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. W niniejszej sprawie do wymogów tego postępowania skarżący zastosowali się, wykonując obowiązki nałożone na nich postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r. W konsekwencji, na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2010r. organ I instancji ustalił opłatę legalizacyjną. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z ustawowych warunków (art. 49 ust. 1-3 Prawa budowlanego) zalegalizowania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej. Brak takiej opłaty uniemożliwia legalne pozostawienie obiektu i skutkuje nałożeniem obowiązku jego rozbiórki (art. 49 ust. 3 zd. 2 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). Podkreślenia jednak wymaga, że - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - opłata legalizacyjna nie jest karą, ponieważ postępowanie legalizacyjne, w toku którego zapada postanowienie ustalające taką opłatę daje stronie możliwość uniknięcia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – strona ma więc wyłącznie prawo, a nie obowiązek skorzystania z procedury legalizacyjnej.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.