Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 119/18 uwzględnił skargę B. K. (dalej określanej jako Skarżąca) i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...], wydaną we wznowionym postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zasądzając od organu na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Starosta S. decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Skarżącej (poprzednie nazwisko S.) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w S. przy ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.
W dniu 8 grudnia 2016 r. M. S. i U. S. (dalej określani jako Uczestnicy), właściciele sąsiedniej działki nr [...], złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Starosta S. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. wznowił postępowanie w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; zwanej dalej K.p.a.), a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej.
Uczestnicy wnieśli odwołanie od tej decyzji do Wojewody Podkarpackiego, który decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty S. z dnia [...] października 2016 r. oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ odwoławczy stwierdził zgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "Piaski I" w Stalowej Woli, zatwierdzonego uchwałą Nr XXX/526/08 Rady Miejskiej w Stalowej Woli z dnia 19 września 2008 r. (Dziennik Urzędowy Woj. Podkarpackiego Nr 83, poz. 1922). Uznał jednak, że projekt budowlany nie spełnia wymogów określonych w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.; dalej określanego jako rozporządzenie), dotyczących zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Według organu odwoławczego budynek mieszkalny jednorodzinny został zaprojektowany na działce nr [...] w granicy w odległości od 3,50 m do 4,30 m od istniejącego na sąsiedniej działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Przy wysokości projektowanego budynku od poziomu terenu do kalenicy 9,12 m, odległość do budynku usytuowanego na działce nr [...] nie jest większa niż wysokość przesłaniania, mierzona od poziomu dolnej krawędzi okien budynków przesłanianych jednorodzinnych do krawędzi przesłaniających, przy uwzględnieniu różnic poziomu terenu przy budynku przesłaniającym (159,30 m npm) i budynku przesłanianym (160,10 m npm). Wobec powyższego stwierdził, że został naruszony warunek dotyczący naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi zawarty w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Uniemożliwia to zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
Skargę na tę decyzję wniosła Skarżąca kwestionując przyjęcie, że w sprawie ma zastosowanie wyłącznie § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej zdaniem realizacja inwestycji jest zgodna z obowiązującymi przepisami, stąd brak było podstaw do odmówienia realizacji zamierzenia budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 10 kwietnia 2018 r. stwierdził na wstępie, że nie wszystkie konieczne elementy stanu faktycznego sprawy zostały prawidłowo przez organy ustalone, nastąpiło to z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.
Sąd zgodził się jednak z organem, że spełnione zostały warunki wynikające z ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Zwrócił następnie uwagę, że według projektu budowlanego ściana budynku mieszkalnego zaprojektowana została w granicy z działką nr [...], stanowi ona ścianę oddzielenia przeciwpożarowego spełniającą wymogi wynikające z § 235 ust. 2 rozporządzenia. Budynek na działce Uczestników usytuowany jest zaś w odległości 3,5 m od działki Inwestora. Stwierdzenie istnienia okna w ścianie wschodniej tego budynku zwróconego w stronę działki nr [...] nie wpłynęło na wnioski autora analizy nasłonecznienia. Autor tej analizy stwierdził, że ściana istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce, zostanie zacieniona, jednak zgodnie z § 60 rozporządzenia zapewniony jest warunek czasu nasłonecznienia przez co najmniej 3 godziny w pokoju mieszkalnym, gdyż w pokoju oprócz zacienionego przez projektowany budynek okna od strony zachodniej znajduje się w pomieszczeniu okno w ścianie południowej.
Okno to i jego wymiary zostały przedstawione na rysunku zgodnie z projektem technicznym i wizją lokalną na miejscu. Według przedstawionej graficznie analizy, pomieszczenie jest naświetlone co najmniej przez czas 8 godzin dziennie (dnia 21 marca i 21 września), co również spełnia warunek wymaganego czasu nasłonecznienia z § 60 rozporządzenia. Ponadto okno znajdujące się w ścianie południowej samodzielnie zapewnia warunek oświetlenia naturalnego zgodnie z § 57 rozporządzenia.
Sąd odnosząc się do ustaleń organu odwoławczego stwierdził, że ustalenia te abstrahują od treści uzupełnionego projektu budowlanego. Zawierał on bowiem informację o oknie w ścianie zachodniej budynku na działce uczestników, a także wyjaśnienie, że okno to będzie zacieniane przez budynek inwestora. Natomiast przy ustaleniu nasłonecznienia pokoju w ogóle nie wzięto go pod uwagę. Zaznaczył przy tym, że autorka analizy nasłonecznienia przyjęła, że spełnienie wymagań z § 57 i 60 rozporządzenia jest wystarczające, aby nie zostały naruszone wymogi z § 13 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nie jest zachowana tzw. linijka słońca. Jednak fakt zacienienia i naruszenia linijki słońca ustalił już organ pierwszej instancji i w tym kontekście wytknął organowi odwoławczemu, że nie odniósł się do argumentacji organu pierwszej instancji. Nie wypowiedział się także do podniesionej w odwołaniu kwestii zabudowy śródmiejskiej z § 13 ust. 4 rozporządzenia.
W ocenie Sądu ustalenia co do usytuowania budynku na działce Uczestników i odległości od granicy z działką nr [...] czynią też prawdopodobnym twierdzenie Skarżącej, że okno w zachodniej ścianie budynku położonego na działce nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr [...], z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, sprzecznie z pozwoleniem na budowę.
Sąd wskazał zatem, że zweryfikowanie faktycznej odległości okna w ścianie budynku Uczestników od granicy z działką nr [...] będzie obowiązkiem organu w ponownym postępowaniu, wyjaśnienie legalności istnienia tego okna ma bowiem kluczowe znaczenie w sprawie.
Sąd następnie opowiedział się za szerszym niż wskazywałaby na to wykładnia gramatyczna stosowaniem § 13 rozporządzenia. Prawo budowlane nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy wskazuje na konieczność ich uwzględnienia podczas procesu inwestycyjnego. W ocenie Sądu jest to istotna kwestia w sprawie, gdyż zabudowa bardzo wąskiej działki inwestora jest możliwa wyłącznie w granicy. W sytuacji istnienia wcześniejszej zabudowy na sąsiednich działkach może to prowadzić zawsze do sprzeczności z warunkami techniczno-budowlanymi zamierzonej inwestycji. Przepisy prawa budowlanego należy w takiej sytuacji wykładać w sposób, który zapewni wolność zabudowy i słuszne interesy właścicieli działek przeznaczonych pod budowę, niezależnie od tego, który z nich pierwszy zrealizował inwestycję.
Końcowo Sąd podkreślił, że przy naruszeniu § 13 rozporządzenia oceniono de facto skutki naruszenia tej normy. Takiej oceny dokonała także autorka uzupełniającego projektu budowlanego i analizy zacienienia, dokonał jej także organ pierwszej instancji. Tymczasem organ odwoławczy uchylił się od tego obowiązku wadliwie przyjmując, że naruszenie § 13 rozporządzenia równa się naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm., dalej zwanej ustawą) i skutkuje odmową pozwolenia na budowę. Wskazał, że rzeczą Wojewody będzie więc zbadanie, przy ważeniu interesów obu stron, skutków ewentualnego niespełnienia kryteriów z § 13 rozporządzenia projektowanej inwestycji i ocenę ewentualnie tego odstąpienia w okolicznościach sprawy przez pryzmat interesów obu stron.
Z tych powodów Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).
Uczestnicy, reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.
W pierwszej kolejności pełnomocnik podniósł zarzut nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt. 5 P.p.s.a. z uwagi na pozbawienie Uczestników możności obrony swoich praw poprzez zaniechanie doręczania jakiejkolwiek korespondencji dotyczącej postępowania przed Sądem pierwszej instancji (w tym odpisu skargi, odpowiedzi na skargę, zawiadomienia o rozprawie), co stanowi naruszenie art. 33 § 1 P.p.s.a.
Następnie, przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, podniósł błędną wykładnię § 13 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest możliwe w sytuacji niespełniania wymogów określonych w tym przepisie.
Kolejny zarzut odniesiono do niewłaściwego zastosowania przez Sąd art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy poprzez przyjęcie, że uniemożliwienie naturalnego oświetlenia budynku poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem warunków dotyczących odległości umiejscowienia budynku nie narusza ich uzasadnionego interesu.
Dalej podniesiono niewłaściwe zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia poprzez wskazanie, że ustalenia wymaga kwestia legalności istnienia okna we wschodniej ścianie budynku w sytuacji, gdy legalność ta wynika wprost z zalegającej w aktach sprawy dokumentacji projektowej oraz decyzji - pozwolenie na budowę wydanej na ich rzecz oraz poprzez wskazanie, że zweryfikowania wymaga faktyczna odległość okna we wschodniej ścianie budynku Uczestników od granicy z działką nr [...] w sytuacji, gdy odległość ta została określona w projekcie zagospodarowania działki i projekcie budowlanym dotyczącym realizowanej przez nich inwestycji.
Z kolei zarzut naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podnosił naruszenie przez Sąd art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oparcie poczynionych ustaleń wyłącznie na podstawie twierdzeń i dokumentacji przedłożonych przez Inwestora.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik Uczestników wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw rozwinął zarzut dotyczący nieważności postępowania. Jego zdaniem, skoro Uczestnicy byli stronami postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem uchylonej decyzji to winni być powiadamiani o wszelkich czynnościach procesowych, w tym należało im doręczyć odpis skargi, odpowiedzi na skargę, również powinni być powiadomieni o terminie rozprawy. Zaniechanie przez Sąd dokonania tych czynności spowodowało niewątpliwie brak możności obrony przez nich swoich praw. Pełnomocnik podkreślił, że udział Uczestników w postępowaniu sądowym był obligatoryjny.
W dalszej kolejności pełnomocnik wskazał, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniami Sądu w zakresie w jakim podnosi, że § 13 rozporządzenia winien być interpretowany w sposób rozszerzający. W tym zakresie wskazał, że brzmienie tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości co do jego interpretacji, a to oznacza, że odstąpienie od reguł wykładni literalnej byłoby sprzeczne z zasadami wykładni prawa. Wykładnia gramatyczna jest formą wykładni właściwą dla przepisów prawa administracyjnego do jakiego należy niewątpliwie § 13 powołanego rozporządzenia. Zdaniem pełnomocnika, brak jest zatem jakiejkolwiek podstawy do innego rozumienia czy też pomijania przepisu § 13 rozporządzenia. Skoro nie została zachowana linijka słońca opisana w § 13 ust. 1 pkt 1a rozporządzenia, to zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę będzie wadliwe.
W dalszej kolejności pełnomocnik stwierdził, że pozytywna dla inwestora decyzja w sposób istotny naruszy uzasadnione interesy Uczestników, co stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy. Niezależnie od tego za bezzasadne uznał twierdzenie Sądu w przedmiocie konieczności "wyjaśnienia legalności" istnienia okna we wschodniej ścianie ich budynku. Legalność przedmiotowego okna wynika bowiem wprost z zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącego budynku uczestników.
Skarżąca w odpowiedzi na skargę kasacyjną odniosła się do zarzutu nieważności postępowania wskazując, że uczestnicy w należyty i zgodny z prawem sposób zostali zawiadomieni o czynnościach procesowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należało się odnieść do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania sądowego, gdyż stwierdzenie jednego z kwalifikowanych naruszeń przepisów postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a., skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, bez możliwości merytorycznej kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia (zob. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 915/17, LEX nr 2445960; W. Piątek [w] System Prawa Administracyjnego, Tom 10 C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2014, s. 459).
Pozbawienie strony możności obrony swych praw należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy, chociaż sytuacji tej nie należy wiązać wyłącznie z całkowitym wyłączeniem strony od udziału w postępowaniu. Nieważność postępowania występuje, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzi bezpośrednio w istotę procesu i pojawia się w razie fundamentalnych uchybień sądu dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3205/17, LEX nr 2783389). Autor skargi kasacyjnej zasadność postawionego zarzutu nieważności z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. polegającego na pozbawieniu uczestników możności obrony swych praw upatruje w zaniechaniu doręczania im przed wydaniem zaskarżonego wyroku jakiejkolwiek korespondencji sądowej, w tym odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę i zawiadomienia o terminie rozprawy. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wymieniona przyczyna nieważności odnosi się nie tylko do stron (skarżącego i organu administracji - art. 32 P.p.s.a.), ale także do osób, które uzyskują status uczestnika postępowania, m.in. na podstawie art. 33 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem uczestnikiem postępowania na prawach strony jest również osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego.
Słusznie zauważa pełnomocnik, że skoro Uczestnicy byli stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, to tym samym w świetle art. 33 § 1 P.p.s.a. są uczestnikami postępowania sądowego wszczętego na skutek wniesienia przez skarżącą skargi do sądu. Niewątpliwie bowiem wynik postępowania sądowego dotyczy bezpośrednio ich interesu prawnego, ta okoliczność nie była kwestionowana przez Sąd pierwszej instancji.
Już w zarządzeniu wstępnym Przewodniczącego Wydziału z dnia 24 stycznia 2018 r. (k.1), wydanym po przekazaniu sądowi przez organ skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy administracyjnej oznaczono taki status Uczestników w postępowaniu sądowym. Konsekwencją było zarządzenie z tego dnia o doręczeniu im odpisu skargi i odpowiedzi na skargę. Kolejnym zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 12 marca 2018 r. (k.
37) zawiadomiono ich o wyznaczonej na dzień 10 kwietnia 2018 r. rozprawie. Przesyłki sądowe, oddzielnie dla U. S. i M. S., zawierające odpis skargi, odpis odpowiedzi na skargę i zawiadomienie o terminie rozprawy wysłano na adres w S. ul. [...], a zatem na adres, jaki pełnomocnik w skardze kasacyjnej wskazuje jako prawidłowy. Z adnotacji doręczyciela na obu kopertach nadawczych (k. 41 - 44) wynika, że w dniu 14 marca 2018 r. nie można było pod tym adresem doręczyć przesyłek adresatom, pozostawiono je w Urzędzie Pocztowym [...], o czym umieszczono zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej. Także druga próba doręczenia z dnia 22 marca 2018 r. okazała się bezskuteczna i w dniu 30 marca 2018 r. zarządzono zwrot przesyłek do Sądu. Zachodziły więc podstawy do uznania przez Sąd doręczeń za dokonane z upływem 28 marca 2018 r. (art. 73 § 4 P.p.s.a.). Pełnomocnik w skardze kasacyjnej nie podjął próby obalenia domniemania prawidłowości doręczeń, nie powołuje się na naruszenie tego przepisu związane z nieprawidłowym doręczeniem korespondencji sądowej, a jedynie utrzymuje, że Sąd pierwszej instancji zaniechał doręczenia Uczestnikom wszelkiej korespondencji, w tym odpisu skargi, odpisu odpowiedzi na skargę oraz zawiadomienia o rozprawie i wyłącznie w tym upatruje pozbawienie Uczestników możności obrony swych praw w postępowaniu sądowym. Analiza przedstawionego przebiegu postępowania przed Sądem pierwszej instancji i podjętych czynności prowadzi do wniosku, że bezsprzecznie w omawianej materii nie doszło do uchybienia ze strony sądu. Zatem zarzut ten i przesłanki, na których został oparty, okazały się chybione.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się również zarzut procesowy naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., pomijając już kwestię, że poza art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (przepis ten określa podstawę kasacyjną naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy) nie został powiązany z żadnym przepisem normującym postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej.
Spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy sposób usytuowania projektowanego budynku mieszkalnego na działce Skarżącej (nr [...]) nie pozbawi pomieszczenia w istniejącym już budynku mieszkalnym Uczestników na sąsiedniej nieruchomości (działkach nr [...] i [...]) naturalnego oświetlenia światłem dziennym. Spór ten nie obejmuje szeregu innych, istotnych zagadnień w procesie inwestycyjnym związanych z oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą. Zgodnie zaś z zasadą wyrażoną w art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.) budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, a sposób usytuowania na działce obiektu budowlanego, w tym budynku mieszkalnego, jego forma i konstrukcja mają niewątpliwie wpływ na zagospodarowanie sąsiedniego terenu.
Powracając do spornej w sprawie kwestii tzw. zacienienia budynku należy stwierdzić, że zgodnie z przepisami techniczno- budowlanymi, wydanymi na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie, pomieszczenie przeznaczone na pobyt ludzi powinno mieć zapewnione oświetlenie dzienne, dostosowane do jego przeznaczenia, kształtu i wielkości, z uwzględnieniem warunków określonych m.in. w § 13 rozporządzenia (§ 57 ust. 1 rozporządzenia). Powołany ostatnio § 13 ust. 1 stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń, co uznaje się za spełnione po spełnieniu wymogów zawartych w tym przepisie. Normatywna treść obu przepisów techniczno-budowlanych wskazuje, że zajęcie jednoznacznego stanowiska, czy w związku z planowym zamierzeniem budowlanym dojdzie do ich naruszenia wymaga precyzyjnych ustaleń także w zakresie odległości.
Jest okolicznością bezsporną, że budynek na działce Skarżącej (nr [...]) został zaprojektowany w taki sposób, że jedna z jego ścian nieposiadająca otworów okiennych i drzwiowych usytuowana jest w granicy z działką uczestników (nr [...]), co na tym terenie nie narusza przepisów planistycznych. Z projektu zagospodarowania terenu i opisu technicznego do tego projektu wynika zaś, że ściana istniejącego budynku na sąsiedniej działce Uczestników oddalona jest od granicy o 3,50 m (k. 9 i 13). W oparciu o te założenia techn. bud. M. S. dokonała analizy zacienienia i nasłonecznienia działki uczestników, a następnie sformułowała wnioski; przyjęte założenia podtrzymała w dokumentacji uzupełniającej z dnia 1 lutego 2017 r. w toku postępowania wznowieniowego.
Z kolei z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2003 r. wynika, że budynek Uczestników został usytuowany na ich nieruchomości w odległości 4,20 m od granicy z działką nr [...], a ściana zachodnia tego budynku posiada jeden otwór okienny w miejscu uwidocznionym w projekcie w części architektoniczno-budowlanej. Tymczasem wszelkie rozważania organu odwoławczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i finalny wniosek o naruszeniu § 13 ust. 1 rozporządzenia wskazują na odległość tego budynku od granicy działki od 3,50 m do 4,30 m. Wojewoda nie wyjaśnił, na jakiej podstawie podejmując kasacyjne rozstrzygnięcie przyjął takie ustalenia, nie wskazał również, zakładając że doszło do naruszenia powołanego wyżej przepisu, czy zachodzą podstawy do zmniejszenia odległości w zabudowie śródmiejskiej w oparciu o § 13 ust. 4 rozporządzenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy rodzi się zasadnicza wątpliwość, która sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, nie jaka jest faktyczna odległość ściany budynku Uczestników, posiadającej otwór okienny, od granicy z działką skarżącej, lecz jaka winna być ta odległość biorąc pod uwagę zatwierdzoną dokumentację budowlaną.
Na dokumentację tę powołuje się pełnomocnik uczestników, tyle tylko że przemilcza fakt wyłaniającej się rozbieżności pomiędzy zaprojektowaną odległością budynku od granicy, a - zapewne, gdyż tego nie sposób obecnie przesądzić - faktyczną odległością w terenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw nawet do przypuszczeń, że przed rozpoczęciem robót wydana została decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, względnie że toczyło się postępowanie już po zakończeniu robót przed organem nadzoru budowlanego. Na tle odległości budynku Uczestników od granicy wyłania się kwestia sporu granicznego i jego wpływu na usytuowanie projektowanego budynku na działce skarżącej oraz budynku Uczestników na ich działkach, co również nie stanowiło przedmiotu rozważań w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę po jego wznowieniu.
W kontekście powyższych spostrzeżeń Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że wyjaśnienia wymaga "legalność istnienia tego okna", tj. okna w ścianie budynku zwróconego w kierunku działki Skarżącej, co "ma kluczowe znaczenie w sprawie". Rację ma pełnomocnik Uczestników gdy twierdzi, że nie można kwestionować legalności okna w ścianie tego budynku, jednakże z wyraźnym zastrzeżeniem, że w miejscu uwidocznionym w zatwierdzonej dokumentacji budowlanej i w odległości od granicy wynikającej z tej dokumentacji. Nieprecyzyjne stwierdzenie Sądu o legalności istnienia okna, uwzględniając jego rozwinięcie w czterech kolejnych zdaniach, nie podważa słusznego przyjęcia, że kwestia zgodnej z przepisami odległości budynku uczestników od granicy z działką skarżącej ma znaczenie dla oceny, czy zaprojektowanie na działce Skarżącej budynku o wysokości 9,12 m w granicy nie spowoduje zacienienia pomieszczenia w budynku na sąsiedniej działce, zrealizowanego zgodnie z przepisami.
Wymaga to najpierw poczynienia w tym zakresie stanowczych ustaleń w oparciu o dostępną dokumentację i m.in. z tego powodu zachodziły podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji. Stanowczy więc pogląd organu odwoławczego o braku podstaw do zatwierdzenia dokumentacji budowlanej i udzielenia pozwolenia na budowę, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia dokumentacji budowlanej, nie mógł zostać zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji.
Uwzględniając powyższe uwagi całkowicie chybionym jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia z tego powodu § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia, gdyż kwestia ustalenia zgodnej z przepisami odległości ściany zewnętrznej budynku Uczestników zawierającej otwór okienny od granicy z działką Skarżącej ma znaczenie dla prawidłowego opracowania analizy zacienienia i nasłonecznienia oraz przede wszystkim dokonania właściwej oceny wyników tej analizy. Ponownie należy pokreślić, że nie chodzi o podważenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego na nieruchomości uczestników, co zdaje się sugerować pełnomocnik.
Wbrew odmiennym zapatrywaniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się obrazy art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, naruszenie tego przepisu miało polegać na przyjęciu, że "uniemożliwienie skarżącym naturalnego oświetlenia poprzez wydanie decyzji - pozwolenia na budowę z naruszeniem warunków dotyczących odległości umiejscowienia budynku nie narusza uzasadnionego interesu skarżących". Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu należy stwierdzić, że Sąd w żadnym fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wypowiedział takiego poglądu. Miał natomiast na uwadze, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy każdy obiekt budowlany, a zatem również budynek winien zostać zaprojektowany i budowany w sposób określony w przepisach i zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Dostrzegł, że budynek na działce Skarżącej zaprojektowano w granicy, a jest to możliwe jedynie wyjątkowo, zatem już tylko z tego powodu taki sposób usytuowania budynku wymaga wnikliwej oceny, czy może dojść i w jakim zakresie do naruszenia uzasadnionych interesów także Uczestników przy zabudowie działki Skarżącej.
Wynikająca bowiem z ustaleń planu miejscowego (§ 12 ust. 2 rozporządzenia) możliwość usytuowania budynku w granicy sama przez się nie przesądza jeszcze o dopuszczalności takiego usytuowania, w każdym indywidualnym przypadku organ udzielający pozwolenia taki sposób usytuowania budynku powinien ocenić m.in. zgodnie z wymogami dotyczącymi ochrony interesów osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2312/10, LEX nr 1138137 i z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2612/12, LEX nr 1575589).
Aczkolwiek Sąd nie przywołał art. 4 ustawy to jednak miał w polu widzenia zasadę wypływającą z treści tego przepisu, a mianowicie prawo do zabudowy własnej nieruchomości gruntowej pod warunkiem zgodności z przepisami. Każdy z właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości w procesie inwestycyjnym ma prawo zarówno do zagospodarowania własnego terenu na warunkach określonych w przepisach, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu prawnego właściciela działki sąsiedniej, jak i do ochrony własnego interesu prawnego przy zabudowie działki sąsiedniej. Jak już zauważono w części wstępnej budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę. Jednakże dotyczy to w równym stopniu właścicieli sąsiadujących za sobą nieruchomości, co oznacza, że pierwszy z nich który zabuduje swoją działkę tylko z tego powodu nie ma dodatkowych, większych praw (zob. szerzej wyroki NSA z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1277/08, ONSAiWSA 2011, Nr 1, poz. 8, z dnia 28 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1629/15, LEX nr 2288704).
Nie można więc podzielić argumentacji pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni § 13 rozporządzenia, gdyż literalna wykładnia tego przepisu, za którą opowiedział się również organ odwoławczy, nie uwzględnia w pełni zasady równej ochrony prawa własności. Zarówno w praktyce administracyjnej, jak i w orzecznictwie od dawna ugruntowany jest pogląd, że § 13 rozporządzenia znajduje zastosowanie wówczas, gdy jedna z nieruchomości jest już zabudowana. Zatem inwestor, który zamierza zabudować własną nieruchomość gruntową, w sytuacji gdy sąsiednia nie jest zabudowana, związany jest w zakresie zachowania odległości tylko wymogami zawartymi w § 12 rozporządzenia.
Natomiast inwestor realizując budowę na własnej nieruchomości, gdy sąsiednia jest już zabudowana oprócz wymogów z § 12 rozporządzenia dodatkowo związany jest wymogami określonymi w § 13 rozporządzenia. Zgodzić się trzeba z poglądem Sądu pierwszej instancji opowiadającym się za szerszym rozumieniem treści normatywnej wypływającej z § 13 rozporządzenia także z tego powodu, że jest to przepis wykonawczy do ustawy i jego wykładnia musi uwzględniać przepisy ustawy.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił zgodnie z art. 184 P.p.s.a.
Wskazać jeszcze przyjdzie, że strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się jej rozpoznania na rozprawie. Jednakże na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 11 lutego 2021 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W związku z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie dodatkowego stanowiska w sprawie w granicach skargi kasacyjnej.
W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie naruszyło prawa stron do sądu. Uwzględniając zaś czas trwania postępowania administracyjnego, datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą kasacyjną, rozpoznanie sprawy było konieczne.