Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 649/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Prezydencie [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...], dotyczącą projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W. Sąd wskazał, że [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez r.pr. A. H., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię Prezydenta [...] (Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej) z dnia [...] października 2011 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że skarga na powyższe pismo jest niedopuszczalna, bowiem nie przysługuje ona na poszczególne etapy uchwalania planu miejscowego. Ewentualne uwagi dotyczące prawidłowości procedury uchwalania planów mogą być zaś podnoszone na etapie skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że pismo Prezydenta [...] (Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej) z dnia [...] października 2011 r., którego legalność kwestionuje strona skarżąca jest opinią do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy [...] w W. udzieloną na podstawie art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 747 ze zm.) przez Miejską Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną przy Prezydencie [...]
Organ wykonawczy gminy sporządzający projekt planu obowiązany jest zwrócić się do wymienionych w ustawie podmiotów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie sądowym, kwestie związania organu prowadzącego procedurę planistyczną stanowiskiem wyrażonym przez inne organy zależy od formy współdziałania (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., Warszawa 2005 r., s. 492). Jeżeli forma współdziałania przybiera postać opinii, organ sporządzający plan nie jest związany treścią przedstawionej opinii, po analizie jej treści nie musi jej uwzględnić. Inaczej jest natomiast w przypadku uzgodnień. Jeżeli bowiem organ sporządzający plan z mocy przepisów prawa zobowiązany jest do uzgodnienia projektu planu z wymienionymi w ustawie organami, to stanowisko uzyskane w ten sposób uznaje się za wiążące bezwzględnie.
Mając powyższe na względzie należy przyjąć, iż opinia do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. a) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma charakteru wiążącego. W związku z tym nie wymaga formy postanowienia (art. 106 k.p.a.).
W ocenie Sądu należy zatem uznać, że zaskarżone przez skarżącą pismo z dnia [...] października 2011 r. nr [...], stanowiące opinię do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieści się w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej dalej p.p.s.a.).
Sąd wyjaśnił także, że przedmiotem skargi strony skarżącej jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być jedynie uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto z treści art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie planu rozwiązaniami.
Ponadto organ wyznacza w ogłoszeniu, termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu (art. 17 pkt 11). Zatem właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości na terenie objętym planem mogą w ten sposób wpływać na ostateczny kształt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając je w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, podczas gdy jako właściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprawniony do bezpośredniego kwestionowania opinii do projektu takiego planu;
- 2. naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej p.u.s.a., art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak merytorycznego rozpoznania podniesionych w skardze zarzutów, a w konsekwencji brak rozpoznania istoty sprawy, a tym samym zaniechanie przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno – architektonicznej.
W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opinię Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Prezydencie [...] z dnia [...] października 2011 r., dotyczącą projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru W., położonego w dzielnicy [...] w W., udzieloną na podstawie wyżej wskazanego przepisu.
Wskazać należy, że przedstawienie opinii dotyczącej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ współdziałający, ani nawet organ, do którego właściwości należy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie rozstrzygają sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. Współdziałanie zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ), podczas gdy klasyczna relacja rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej rozpatrywana jest w płaszczyźnie wertykalnej (relacja organ – jednostka). Postępowanie związane ze sporządzaniem projektu planu miejscowego nie jest zatem postępowaniem administracyjnym, lecz postępowaniem prawotwórczym, uchwałodawczym. Stronami takiego postępowania są jedynie gmina i organ współdziałający. Nie są stronami zaś właściciele nieruchomości objętych projektem planu.
Stosownie zaś do art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a.
Opinia Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Prezydencie [...] z dnia [...] października 2011 r., dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie należy do kategorii aktów prawnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a więc nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym zasadnie Sąd I instancji uznał, że wniesiona w rozpatrywanej sprawie skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 17 pkt 6 lit. a tiret 1 u.p.z.p.
Za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 184, art. 175 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem skoro skarga podlegała odrzuceniu, brak było podstaw do jej merytorycznego rozpoznania. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, przedmiotem skargi strony skarżącej jako właściciela działki położonej na terenie objętym przedmiotowym planem może być uchwała kończąca proces planistyczny w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że wyłączone jest prawo jednostki do kontroli opinii wydanej w postępowaniu w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wskazać także należy, że powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1312/09, reprezentuje pogląd odosobniony, którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela. Stanowiska skarżącej kasacyjnie, iż prawo wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe przysługuje każdemu, kto wykaże interes prawny do wystąpienia w sprawie nie potwierdza również postanowienie NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 657/08. W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono bowiem, iż stroną postępowania uzgodnieniowego jest strona postępowania głównego, czyli gmina, a organem właściwym do rozpoznania zażalenia na wydane w tym trybie postanowienie, jest organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do organu uzgadniającego.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.