Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi E. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia uchylił zaskarżone postanowienie.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r., po rozpatrzeniu zażalenia E. R. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nadające rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na przebudowę stacji [...] w km 48,800 do 52,100, w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej [...] - etap III", - stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
W uzasadnieniu postanowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., nadał rygor natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na przebudowę stacji [...] w km 48,800 do 52,100, w ramach zadania inwestycyjnego, p.n.: "zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] w ramach projektu: "Modernizacja linii kolejowej [...] etap III".
Na powyższe postanowienie Wojewody Małopolskiego zażalenie wniosła E. R. Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że zgodnie z art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a., organ zażaleniowy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia.
Organ wyjaśnił, że postanowienie z dnia [...] marca 2014 r., zostało doręczone wyłącznie inwestorowi. Jak wynika z wyjaśnień Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego postanowienie to zostało doręczone inwestorowi razem z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]. Pozostałe strony postępowania zostały zawiadomione o wydaniu tego postanowienia w drodze obwieszczeń.
Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiadomienie w drodze obwieszczeń pozostałych stron postępowania o wydaniu postępowania postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nie jest skuteczne.
Podał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w trybie określonym w przepisie art. 9 ac ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2013 r., poz. 1594), dopuszczalne jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z treści tego przepisu nie sposób wywnioskować, aby możliwe było zawiadamianie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia również o postanowieniu wydanym w toku prowadzonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.
Ponadto za twierdzeniem, iż w trybie przepisu art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, możliwe jest zawiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczeń jedynie o wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, przemawia treść art. 9 ac ust. 2 ustawy o transporcie kolejowym, gdzie ustawodawca wskazał, iż przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W związku z powyższym, skuteczne doręczenie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nastąpiło tylko w stosunku do inwestora, któremu postanowienie to zostało doręczone w dniu [...] marca 2014 r.
W myśl art. 144 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie.
Tym samym postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., stało się ostateczne, ostatnim dniem bowiem z jakim mogło zostać skutecznie wniesione zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego był dzień [...] marca 2014 r. Był to bowiem ostatni dzień w jakim strony biorące udział w postępowaniu mogły skutecznie wnieść zażalenie na to postanowienie.
W sytuacji, kiedy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu wniósł zażalenie po upływie terminu wniesienia zażalenia dla stron biorących udział w postępowaniu, to zdaniem organu zażalenie zostało wniesione od postanowienia ostatecznego, dlatego obowiązkiem organu jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności.
Jak wynika z akt sprawy E. R. nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. Tym samym E. R. wnosząc zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r., w dniu [...] kwietnia 2014 r., wniosła je od postanowienia ostatecznego.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wniosła E. R. domagając się jego uchylenia.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zgodnie z pouczeniem zawartym w obwieszczeniu zamieszczonym na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...] skorzystała z prawa przysługującego stronie postępowania i złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji. Podniosła, że dochowała wszelkich terminów wskazanych w obwieszczeniu. Zarzuciła, że w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego datę i sposób doręczenie inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji. Skarżąca podniosła, że ustalenie daty doręczenia inwestorowi postanowienia organu pierwszej instancji dopiero na etapie rozpatrywania zażalenia złożonego przez stronę, a równocześnie uznanie tego zażalenia za niedopuszczalne, z uwagi na niedotrzymanie terminu, jest rażącym naruszeniem konstytucyjnie zagwarantowanych praw, a jednocześnie stanowi rażące naruszenie Kodeksu postępowania administracyjnego oraz Prawa budowlanego i skutkuje wprowadzeniem do obrotu prawnego błędnych rozstrzygnięć organów.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 49 k.p.a. strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.
Natomiast w myśl art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, Wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej.
W myśl zaś art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
Sąd I instancji wywodził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. nie jest prawidłowym rozstrzygnięciem w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba badania interesu prawnego wnoszącego odwołanie. W wyniku negatywnego zweryfikowania legitymacji wnoszącego odwołanie, organ odwoławczy nie wydaje postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż postanowienie organu pierwszej instancji zostało doręczone wyłącznie inwestorowi, a pozostałe strony zawiadomiono o jego wydaniu w drodze obwieszczenia w trybie art. 9ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym. Zażalenie na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. złożyła E. R.. Jak podała w skardze o postanowieniu dowiedziała się z obwieszczenia zamieszczonego na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w [...].
Sąd I instancji wywodził, że zgodnie z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, stroną postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę jest wnioskodawca oraz przymiot strony w tym postępowaniu posiadają także inne podmioty. Z przepisu tego wprost wynika, że pozwolenie na budowę organ doręcza wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu w drodze obwieszczenia. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się przez pozostałe strony z treścią obwieszczanej decyzji przyjmuje się, w oparciu o treść art. 49 k.p.a., fikcję prawną, że zawiadomienie nastąpiło z upływem czternastu dni od publicznego ogłoszenia.
Zdaniem Sądu I instancji, zawiadomienie pozostałych stron o wydaniu decyzji w drodze obwieszczenia, w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym, nie zwalnia jednak organu z precyzyjnego ustalenia, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony.
Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że po złożeniu zażalenia przez E. R. od postanowienia organu I instancji w pierwszej kolejności organ powinien ustalić, czy powyższe zażalenie zostało wniesione przez podmiot legitymujący się przymiotem strony w niniejszym postępowaniu, a następnie zbadać terminowość wniesienia tego środka zaskarżenia w trybie art. 49 k.p.a. Tej oceny, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził. Ustalenie, czy zażalenie zostało wniesione w terminie zachodzi dopiero w przypadku pozytywnego zweryfikowania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji.
Sąd I instancji skonkludował, że rozpatrując sprawę ponownie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego będzie obowiązany dokonać oceny, czy brak interesu prawnego po stronie wnoszącej zażalenie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego zażalenia. Tylko bowiem w takiej sytuacji możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na podstawie art. 134 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, to jest:
- - art. 49 k.p.a. w zw. z art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przyjęcie, że zawiadomienie pozostałych (oprócz inwestora) stron postępowania o wydaniu postanowienia o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w drodze obwieszczenia, nie zwalnia organu z precyzyjnego ustalenia, komu w niniejszej sprawie przysługuje przymiot strony, podczas gdy przepisy o których mowa powyżej, nie nakładają na organ obowiązku badania komu przysługuje przymiot strony,
- - art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym poprzez przeprowadzenie rozważań dotyczących sposobu zawiadamiania stron postępowania o decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest inwestorowi przez jej doręczenie, zaś pozostałym uczestnikom postępowania przez obwieszczenie, podczas gdy rozważania powinny dotyczyć sposobu zawiadamiania stron postępowania o postanowieniu o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, to jest wszystkim uczestnikom postępowania przez doręczenie,
- - art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wyłączenie w przypadku oczywistego i nie budzącego wątpliwości braku interesu prawnego po stronie wnoszącej zażalenie stanowi podstawę stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy niedopuszczalność zażalenia wynika nie z przyczyny podmiotowej (oczywistego i nie budzącego wątpliwości braku interesu prawnego po stronie wnoszącego zażalenie), lecz z przyczyny przedmiotowej, to jest niedopuszczalność zażalenia wynika z faktu, że postanowienie w skutek upływu terminu do wniesienia zażalenia stało się ostateczne, niezależnie od okoliczności, czy wszystkie strony postępowania zostały o nim powiadomione,
- 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnieni e przez Sąd skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy skarga jako nieuzasadniona winna zostać przez Sąd oddalona.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że powiadomienie pozostałych stron postępowania w drodze obwieszczenia o wydanym postanowieniu Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. było nieskuteczne. Zdaniem organu bez znaczenia w sprawie jest ustalenie, czy E. R. przysługuje przymiot strony postępowania, albowiem zażalenie zostało wniesione na postanowienie ostateczne, a więc jest ono niedopuszczalne, gdyż upłynął termin do jego zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Zarzuty skargi kasacyjnej opierają się na stwierdzeniu, że doręczenie postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej P. S.A. pozwolenia na przebudowę stacji [...] w km 48,800 do 52,100, dokonane w drodze obwieszczenia było nieskuteczne. Autorka skargi kasacyjnej wyprowadza stąd wniosek, że skoro E. R. wniosła zażalenie od postanowienia, które nie zostało jej doręczone i które w dniu wniesienia środka zaskarżenia było ostateczne, to z przyczyn przedmiotowych zażalenie to jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nie jest przy tym istotne, czy E. R. przysługuje przymiot strony tego postępowania.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie zasługuje na uwzględnienie.
Skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 9 ac ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (DZ. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym "wojewoda wydaje pozwolenie na budowę linii kolejowej lub poszczególnych odcinków tej linii oraz wszystkich obiektów związanych z jej budową, przebudową i rozbudową, położonych w granicach województwa, na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego oraz doręcza je wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia o jego wydaniu, w drodze obwieszczenia, w urzędzie wojewódzkim i urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg linii kolejowej, na stronach internetowych tych gmin oraz urzędu wojewódzkiego, a także w prasie lokalnej (ust. 1 powołanego przepisu).
W myśl ust. 1a art. 9 ac przepisy ust. 1 dotyczące sposobu powiadomienia stron stosuje się odpowiednio do zawiadomienia o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, doręczenie stronom postępowania (poza inwestorem) w trybie art. 49 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do zawiadomienia o wszczęciu postepowania o wydanie pozwolenia na budowę i do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę linii kolejowej. Z wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w pozostałych przypadkach, innym uczestnikom postępowania (poza inwestorem), nie doręcza się zawiadomień, ani w trybie art. 42 -47 k.p.a., ani w trybie art. 49 k.p.a.
Zauważyć należy, że art. 9 ac ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym wprowadza szczególny sposób doręczeń dla uczestników postępowania w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę linii kolejowej, przy czym zobowiązuje organ do doręczania tym podmiotom (za wyjątkiem inwestora) jedynie zawiadomień o wszczęciu postępowania i zawiadomienia o wydaniu decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę linii kolejowej.
Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 108 § 1 k.p.a. decyzji, od której służy odwołanie może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności po spełnieniu przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Co do zasady rygor natychmiastowej wykonalności zawarty jest w treści decyzji, której dotyczy. Istnieje możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności także po wydaniu decyzji. W rozpoznawanej sprawie zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, jak i postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności zostały wydane w tym samym dniu, to jest [...] marca 2014 r.
Organ słusznie przyjmując, że w takim przypadku rygor natychmiastowej wykonalności mógł stanowić element decyzji o pozwoleniu na budowę linii kolejowej, dokonał obwieszczenia zarówno o wydanej decyzji, jak i o postanowieniu nadającym jej rygor natychmiastowej wykonalności i pouczył o środkach zaskarżenia, co do obydwu rozstrzygnięć (k. 84, t. III).
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 9 ac są więc nieuzasadnione.
Nie można podzielić zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że w takiej sytuacji nie zachodziła konieczność badania interesu prawnego E. R. w toczącym się postępowaniu, gdyż zażalenie zostało wniesione po upływnie terminu do jego złożenia, a więc należy stwierdzić jego niedopuszczalność. Wbrew twierdzeniom organu w takiej sytuacji nie mamy bowiem do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia, ale z wniesieniem tego środka z uchybieniem terminu (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX, komentarz do art. 134, teza 4). Zarzut skargi kasacyjne dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
W kontekście powyższych rozważań zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ustalić, czy E. R. posiada interes prawny uprawniający ją do wniesienia zażalenia. Zauważyć przy tym należy, że na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego kasacyjnie stwierdził, iż E. R. jest stroną postępowania, gdyż jest właścicielką nieruchomości przez którą przebiega linia kolejowa. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak jakichkolwiek informacji, które potwierdzałby powyższą okoliczność. Ponowienie rozpoznając sprawę organ administracji winien uzupełnić materiał dowodowy w tym zakresie.
Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny, stanowiący jedynie prawną podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia. Nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a.
Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.