Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1491/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę A. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Jak wynika z ustaleń sądu pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) dla [...] we wrześniu i listopadzie 2014 r. oraz w styczniu 2015 r. przeprowadził kontrolę w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem tarasu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...]. W wyroku przywołano ustalenia organu powiatowego, z których wynikało, że lokal [...] należący do A.C. usytuowany jest na IV piętrze budynku, wokół niego znajduje się taras o szerokości 1 m – 4 m, taras ten leży nad lokalem [...] należącym do J. T.-P. Na tarasie przynależnym do lokalu [...] stwierdzono występowanie przecieków. Na całej powierzchni tarasu lokalu [...] ułożono deski drewniane na legarach drewnianych, o szerokości 14 cm z prześwitami 0,5 cm. Według informacji A.C. w sierpniu 2014 r. wykonano roboty budowlane polegających na skuciu płytek gresowych z klejem ze szlichty, uszczelnieniu odwodnień liniowych, wykonaniu płynnej izolacji na szlichcie i cokołach, ułożeniu nowych płytek gresowych, legarów i desek.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], PINB dla [...] eksponując, że roboty związane z remontem tarasu przynależnym do lokalu [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] wykonano bez zgłoszenia oraz mogą mieć one negatywny wpływ na konstrukcję tarasu i utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym, nałożył na A.C. obowiązek przedłożenia oceny technicznej określającej czy te roboty są zgodne z przepisami i normami, ze szczególnym uwzględnieniem warstw izolacyjnych i odwodnienia liniowego, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i aktualny wpis na listę członków izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem tej izby.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł A.C..
MWINB rozpoznając powyższe zażalenie, powołanym na wstępie postanowieniem działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, K.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, uPb), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, uznając je za prawidłowe. Organ II instancji – przytaczając treść art. 3 pkt 8 uPb – wskazał, że "bieżącą konserwacją" będą prace wykonywane na bieżąco w węższym zakresie niż remont, przez który należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym.
W ocenie MWINB wykonane roboty na tarasie lokalu [...] nie stanowią bieżącej konserwacji, gdyż do takich czynności można zaliczyć odnowienie tarasu, np. poprzez odmalowanie barierek i inne drobne naprawy czy też wymianę wyłącznie wierzchniej warstwy w postaci płytek ceramicznych. Przepisy uPb nie określają pojęcia bieżącej konserwacji, wykonanie zaś robót ingerujących w pozostałe części obiektu, wykracza poza to pojęcie. Przez bieżącą konserwację rozumie się utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy zniszczeniem i dla utrzymania go w stanie zgodnym z przeznaczeniem obiektu, będą to zatem prace budowlane wykonywane na bieżąco, w węższym zakresie niż remont.
Sąd przywołał dalsze wywody organu wojewódzkiego, wedle którego z uwagi na przecieki na taras lokalu [...], znajdującego się bezpośrednio pod tarasem przynależnym do lokalu [...] istnieje podejrzenie, że wykonane roboty budowlane mogą mieć negatywny wpływ na elementy konstrukcji tarasu i na utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym w zakresie izolacji przeciwwilgociowej. Istniały przeto zdaniem organu wojewódzkiego uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót, co wypełniać ma dyspozycję art. 81c ust. 2 cyt. ustawy. W ocenie MWINB oględziny tarasu żalącego się nie dają możliwości pełnej oceny prawidłowości wykonanych robót, ustalenie przez organ nadzoru budowlanego prawidłowości ułożenia warstw izolacyjnych i odwodnienia liniowego tarasu nie jest możliwe. Konieczne jest dokonanie specjalistycznych badań, w tym prawdopodobnie odkrywek nawierzchni, przedłożona dokumentacja pozwoli zaś na precyzyjne i nie budzące wątpliwości sformułowanie ewentualnych obowiązków, których wykonanie będzie miało na celu wyeliminowanie powodów występowania przecieków z tarasu żalącego się oraz adresata tychże obowiązków.
Skargę do WSA w Warszawie na ww. postanowienie MWINB złożył A.C. wnosząc o jego uchylenie w całości, a także uchylenie postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- 1) naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. albowiem zaskarżone postanowienie nie zawiera uzasadnienia prawnego,
- 2) art. 81c ust. 2 uPb poprzez przedwczesne zastosowanie wobec skarżącego uprawnień przysługujących organowi na podstawie tego przepisu, kiedy organ nie dokonał szczegółowej analizy i dokładnych ustaleń stanu faktycznego w oparciu o dostępne dla organu źródła i możliwe do przeprowadzenia środki dowodowe, gdy:
- - uzyskanie przez organ informacji od zarządcy budynku – [...], ul. [...] w W. – o zakresie i przedmiocie prac na przedmiotowym tarasie przeprowadzonych przez zarządcę przed konserwacją przeprowadzoną przez skarżącego, gdzie prace przeprowadzone przez zarządcę polegały na dokonaniu kilku odkrywek i w związku z tym skuciu wszystkich warstw izolacji do stropu i położeniu nowych warstw izolacji, które miały być zgodne z projektem, prowadziłoby organ do wniosku, że w pierwszej kolejności należy sprawdzić prawidłowość prac wykonanych przez zarządcę, jako ingerujących w konstrukcję budynku,
- - uzyskanie od A.C. szczegółowych informacji dotyczących zastosowanych materiałów oraz sposobu i zakresu przeprowadzonych prac ogólnie opisanych w protokole kontroli z 13 stycznia 2015 r. pozwoliłoby organowi uzyskać znacznie więcej informacji na temat przeprowadzonych prac oraz ich prawidłowości,
- 3) art. 7 i 77 K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia z urzędu działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
- 4) art. 3 pkt 8 uPb poprzez uznanie, że przeprowadzone przez skarżącego w lokalu [...] w budynku przy ul. [...]w [...] i na przyległym do tego lokalu tarasie prace stanowią remont i na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 uPb podlegają zgłoszeniu, kiedy przeprowadzone prace stanowiły prace konserwacyjne, których przeprowadzenie było konieczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji przywołał treść art. 81c ust. 2 uPb, wywodząc że cyt. przepis umożliwia organom wykonywanie ich ustawowych zadań określonych przepisami uPb, w szczególności prowadzenie postępowania dowodowego w celu uzyskania odpowiednich informacji o stanie technicznym obiektu budowlanego, a ustalenia te mogą stanowić podstawę do podjęcia dalszych działań. Nałożenie omawianego obowiązku uzależnione jest od wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych, z których zrealizowano obiekt budowlany, a nadto powyższy obowiązek organ może nałożyć w przypadku wystąpienia uzasadnionych wątpliwości co do jakości samych robót budowlanych, tzn. w przypadku stwierdzenia, że zostały one wykonane niezgodnie ze sztuką budowlaną, czy też niezgodnie z obowiązującymi normami budowlanymi. Przepis ten ma również zastosowanie w przypadku, gdy stan techniczny obiektu budowlanego budzi wątpliwości organu administracyjnego.
Sąd dalej wywodził, że ustalenie istnienia wspomnianych uzasadnionych wątpliwości wymaga zatem przeprowadzenia postępowania dowodowego stosownie do reguł procesowych wyrażonych w art. 7 i 77 k.p.a., gdyż dopiero rezultat takiego postępowania może stanowić podstawę nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 81c ust. 2 uPb i – w konsekwencji – narażenia strony na odpowiednie koszty. Organ nadzoru budowlanego prowadzi bowiem określone postępowanie i wykonuje zadania ustawowe w ramach przyznanych mu kompetencji w zakresie kontroli przestrzegania właściwego stanu technicznego budynków mieszkalnych, co oznaczać ma z jednej strony uprawnienie organu do prowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia zakresu istniejących nieprawidłowości, z drugiej konieczność jednoznacznego ustalenia występowania takich nieprawidłowości. Obowiązek sporządzenia np. ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Taka sytuacja – zdaniem sądu wojewódzkiego – miała miejsce w rozpatrywanej przezeń sprawie.
W dalszych motywach tego wyroku wskazano ustalenia organów nadzoru budowlanego, z których wynikało, że skarżący w sierpniu 2014 r. wykonał roboty budowlane na tarasie lokalu [...] polegające na skuciu płytek gresowych wraz z klejem ze szlichty, uszczelnieniu odwodnień liniowych, wykonaniu płynnej izolacji na szlichcie i cokołach, ułożeniu nowych płytek gresowych, legarów oraz desek. Sąd wojewódzki zwrócił jednocześnie uwagę, że z ustaleń tych wynika, iż występują przecieki na taras należący do lokalu [...] znajdujący się na III piętrze bezpośrednio pod tarasem skarżącego. W ocenie sądu pierwszej instancji organy miały zatem podstawy powziąć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonych robót budowlanych, a w konsekwencji stanu technicznego tarasu w lokalu [...].
WSA w Warszawie stwierdził w konkluzji, że bez znaczenia pozostawała kwalifikacja wykonanych robót budowlanych i nie miała wpływu na rozstrzygnięcie, dopiero uzyskany w trybie art. 81c ust. 2 uPb materiał dowodowy pozwoli organowi na określenie istnienia ewentualnego obowiązku i zakresu robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Za niezasadne sąd ten uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 oraz pośrednio art. 107 § 3 K.p.a., organy dokonały bowiem prawidłowej analizy stanu faktycznego, a jej wynik znalazł odzwierciedlenie w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień.
Skargą kasacyjną reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – A.C. – zaskarżył w całości ww. wyrok i na podstawie art.174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U z 2016 r., poz. 718, Ppsa) sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie:
- I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (wówczas Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm., Pusa) poprzez uchybienie przez WSA w Warszawie obowiązkowi przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej;
art. 3 § 1, art. 3 § 2 Ppsa, art. 132 i art. 134 § 1 Ppsa poprzez kontrolowanie przez sąd administracji publicznej w zakresie oraz rozstrzygnięcie przez sąd w przedmiocie, który nie pozostawał w zakresie i nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji, tj. poprzez kontrolowanie administracji publicznej oraz rozstrzyganie w przedmiocie istnienia wątpliwości organów co do stanu technicznego obiektu budowlanego, gdy tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia przez organy było wyłącznie nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych; rozwijając tę podstawę kasacyjną skarżący wskazuje na błędne uznanie przez sąd wojewódzki, iż PINB oraz MWINB w niniejszej sprawie powzięły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, gdy tymczasem przedmiotem rozstrzygnięcia tych organów, a tym samym przedmiotem kontroli działania administracji publicznej przez WSA w Warszawie w niniejszej sprawie mogło być wyłącznie powzięcie przez te organy uzasadnionych wątpliwości do prawidłowości robot budowlanych wykonanych przez skarżącego, bowiem zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji, jak i organu II instancji dotyczyło tylko prawidłowości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego; sprawa, którą rozpoznawały organy, dotyczyła zatem wyłącznie prawidłowości wykonanych robot budowlanych przez skarżącego i nałożenia na niego obowiązku przedłożenia oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, nie dotyczyła stanu technicznego obiektu budowlanego; sąd bezpodstawnie rozpatrywał sprawę w zakresie stanu technicznego obiektu budowlanego, opisane naruszenie powołanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby sąd ograniczył się do rozpoznawania sprawy w zakresie zgodnym z przedmiotem sprawy rozpoznawanej praż organy administracji publicznej doszedłby do wniosku, że nałożenie na skarżącego obowiązku opisanego w postanowieniu MWINB było niezgodne z prawem;
art. 133 § 1 Ppsa przez błędne niezastosowanie tego przepisu, tj. poprzez pominięcie istotnej części dowodów znajdujących się w aktach sprawy, który to błąd w niniejszej sprawie polega na pominięciu znajdujących się w aktach sprawy dokumentów:
- - wskazujących, iż przecieki do lokalu [...] znajdującego się pod tarasem, na którym skarżący wykonywał prace, pojawiły się w maju 2014 r., gdy tymczasem z ustaleń organów ujętych w uzasadnieniach postanowień wydanych w sprawie, w tym w zakwestionowanym przez skarżącego postanowieniu MWINB, jak z ustaleń sądu (s. 5 uzasadnienia wyroku) wynika, że skarżący rozpoczął prace na przedmiotowym tarasie w sierpniu 2014 r., wskazujących, iż po wykonaniu prac przez skarżącego przecieki do lokalu [...] już nie występowały, w szczególności protokołu z dnia 13 stycznia 2015 r. sporządzonego przez pracowników PINB, w którym zostało stwierdzone, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, wskazujących na wykonanie odkrywek przez zarządcę obiektu, które mogły być źródłem przecieków do lokalu [...].
Naruszenie art. 133 Ppsa miało zatem istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby sąd wziął pod uwagę powołane okoliczności i należycie je rozpatrzył, musiałby dojść do wniosku, że nałożenie na skarżącego obowiązku przedłożenia oceny technicznej określającej, czy roboty budowlane wykonane przez skarżącego są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami, było bezpodstawne, bowiem w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że po stronie organów mogły powstać uzasadnione wątpliwości co do jakości robot budowlanych wykonanych przez skarżącego;
art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez bezzasadne oddalenie przez WSA w Warszawie skargi w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. w sytuacji istnienia podstaw do stwierdzenia naruszenia przez MWINB oraz przez PINB dla [...] przepisu prawa materialnego – art. 81c ust. 2 uPb, bowiem przepis ten został przez te organy błędnie zastosowany; w sprawie nie zostały bowiem spełnione przesłanki do zastosowania tego przepisu, w szczególności nie było podstaw do przyjęcia, że organ nadzoru budowlanego może mieć uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, co zostało szerzej omówione w ramach opisu naruszenia prawa przedstawionego w lit. c powyżej;
art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2015 r. mimo iż uzasadnienie powyższego postanowienia nie zawierało uzasadnienia prawnego, podczas gdy stosownie do art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. postanowienie, na które przysługuje zażalenie, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia;
- f) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2015 r. mimo iż w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił należycie sprawy, w tym nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w tym w szczególności nie uzyskał w sposób mieszczący się w granicach kompetencji i możliwości organu informacji co do zakresu prac na tarasie lokalu [...] w budynku przy ul. [...]w [...] oraz nie próbował nawet ustalić, czy prace te zostały przeprowadzone prawidłowo, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności nie wziął pod uwagę okoliczności wynikającej z materiału dowodowego, iż przecieki na tarasie lokalu [...] występowały już przed podjęciem przez skarżącego prac (tj. od maja 2014 r., podczas gdy, jak wynika z ustaleń sądu, prace na tarasie lokalu [...] miały miejsce w sierpniu 2014 r.) i na pewno nie występowały po zakończeniu prac, podczas gdy powyższe uchybienia skutkować powinny uchyleniem przedmiotowego postanowienia;
- g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa poprzez:
nie odniesienie się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów wskazanych w skardze skarżącego na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2015 r., w tym w szczególności do zarzutu braku uzasadnienia prawnego postanowienia z dnia [...] maja 2015 r. (art. 142 § 2 K.p.a.), nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego przez MWINB w stopniu pozwalającym na powzięcie "uzasadnionych wątpliwości" w rozumieniu art. 81c ust. 2 uPb (art. 7 i 77 K.p.a.), pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku istotnych aspektów sprawy, w tym w szczególności faktu, iż w toku postępowania administracyjnego po wykonaniu przedmiotowych prac na tarasie lokalu [...] w budynku przy ul. [...]w [...] zacieki w lokalu poniżej ustały, co znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie (protokół kontroli z dnia 13 stycznia 2015 r.), a tym samym jest okolicznością wskazującą na przeprowadzenie prac remontowych w sposób prawidłowy; naruszenie powołanych wyżej przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem jego skutkiem było błędne oddalenie skargi skarżącego i utrzymaniem w mocy wydanego naruszeniem przepisów K.p.a. oraz prawa materialnego postanowienia MWINB z dnia [...] maja 2015 r.;
II. przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 81c ust. 2 uPb poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że MWINB oraz PINB dla [...] prawidłowo zobowiązały skarżącego do złożenia ekspertyzy technicznej określającej czy roboty budowlane wykonane przy remoncie tarasu lokalu [...] w budynku przy ul. [...] w [...] są zgodne z obowiązującymi przepisami i normami, podczas gdy MWINB oraz PINB dla [...] nie podjęły wystarczających ustaleń dotyczących jakości robót budowlanych wykonanych przez skarżącego, mimo iż organy te jako fachowy pion administracyjnego publicznej dysponują wiedzą, doświadczeniem i środkami wystarczającymi do ustalenia zgodności stanu technicznego powyższego tarasu z przepisami i normami. Tym samym ewentualne wątpliwości mogły rozstrzygnąć w ramach swoich kompetencji uwzględniając materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w szczególności okoliczność pojawienia się przecieków w maju 2014 r., wykonania prac przez skarżącego w sierpniu 2014 r. i braku przecieków po wykonaniu prac przez skarżącego, w efekcie czego nie została spełniona przesłanka konieczna do powstania uprawnienia organu nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 uPb.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie z dnia 1[...] maja 2016 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż sądowi oraz zasądzenie od MWINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
Stosownie do treści art. 176 § 2 Ppsa strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] poinformował Sąd, że przedmiotowy taras w 2017 r. został poddany gruntownemu remontowi na zlecenie i koszt wspólnoty mieszkaniowej, na dowód czego przedstawiono protokół odbioru robót. W piśmie tym wyrażono pogląd o niemożliwości wykonania oceny technicznej wskutek zmiany stanu tarasu w efekcie wykonanych robót.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie poparł skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Dodatkowo złożył do akt sprawy projekt wykonawczy remontu płyt balkonowych i tarasów w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. [...] w [...] i wywodził, powołując się także na pismo wspólnoty mieszkaniowej z dnia 26 czerwca 2018 r. skierowane do Sądu, że przyczyna występowania zawilgoceń i przesiąków pod tarasem mieszkania jego mandanta była głębsza, dotyczyła wszystkich tarasów w tym budynku, wykonane zostały kompleksowe prace remontowe przy tarasach przez wspólnotę mieszkaniową.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302,) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).
Skarga kasacyjna jest oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.
A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 Pusa rozumiany jako uchylenie się sądu pierwszej instancji od obowiązku dokonania kontroli działalności administracji publicznej. WSA w Warszawie od takiej kontroli się nie uchylał, czego dowodem jest wyrok oddalający skargę. Rezultat tej kontroli nie satysfakcjonuje skarżącego kasacyjnie, skoro kwestionuje ten wyrok, nie jest to jednak dowód na uchybienie powyższych przepisów, z których wynika wyłącznie, że sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie (art. 3 § 1 Ppsa), a ponadto ustalono zakres sprawowanego przez te sądy wymiaru sprawiedliwości oraz określono kryterium kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 Pusa).
B. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 i § 2, art. 132 i 134 § 1 Ppsa poprzez rozstrzygnięcie przez sąd pierwszej instancji "w przedmiocie, który nie pozostawał w zakresie i nie był przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji". WSA w Warszawie rozpoznał skargę na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], określając w sentencji wyroku jego przedmiot jako "nałożenie obowiązku przedłożenia oceny technicznej". To postanowienie zostało wskazane w skardze A.C. jako jego przedmiot. Niezrozumiałe są przeto wywody autora skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutów ujętych w pkt I b) jej petitum.
Sąd wojewódzki w motywach swego wyroku zacytował treść art. 81c ust. 2 uPb, z którego wynika, że "Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz" (s. 4 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 1491/15). Okoliczność powyższa przesądza, że nie znaczy to, aby sąd wojewódzki rozpoznał skargę A.C. poza granicami sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem.
C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 Ppsa. Z uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej wynika, że skarżący w istocie polemizuje z motywami wyroku w odniesieniu do zaakceptowania przez sąd wojewódzki ziszczenia się przesłanek z art. 81c ust. 2 uPb, a ponadto wywodzi, że brak odniesienia się przez ten sąd do jednego z zarzutów skargi uniemożliwiać ma polemikę z wyrokiem, a tym samym kontrolę instancyjną.
W odniesieniu do powyższego zarzutu należy w pierwszej kolejności podkreślić, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oparte zostało o przepis art. 151 Ppsa, który przewiduje oddalenie skargi w przypadku jej nieuwzględnienia, co oznacza, że oddalając skargę sąd wojewódzki nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które uzasadniałyby jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie dopatrując się jakichkolwiek naruszeń prawa skutkujących koniecznością zastosowania normy zawartej w cyt. przepisie. Zgodnie z treścią cyt. przepisu, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Konstrukcja normy prawnej zawartej w tym przepisie składa się z hipotezy, zgodnie z którą "...stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji, zgodnie z którą "Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest więc spełnienie hipotezy w postaci uwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można byłoby zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu co najwyżej przez jego niezastosowanie i to tylko wówczas, gdyby sąd ten nie uwzględnił skargi, a mimo to uchylił zaskarżony akt. Oznacza to, że naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd pierwszej instancji normy prawnej, tj. art. 151 Ppsa (zob. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I FSK 2053/11, LEX [...]66245; z dnia 15 marca 2011 r., II GSK 368/10, LEX nr 1244657).
W orzecznictwie przyjmuje się również, że naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa można podważać kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie podstawę prawną rozstrzygnięcia (vide: wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461) czy kwestie dokonanej przez sąd wykładni prawa i błędnej, czy mało wyczerpującej argumentacji sądu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia cyt. przepisu stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044).
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Warto przypomnieć, że w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz.
39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).
Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.
W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.
D. Nie może być uznany za skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia przepisów art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi A.C. na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2015 r., mimo iż uzasadnienie powyższego postanowienia nie zawierało uzasadnienia prawnego. Rację ma skarżący kasacyjnie wywodząc, że w świetle przepisu art. 126 K.p.a., z którego wynika nakaz odpowiedniego stosowania do postanowień normy zawartej w art. 107 § 3 K.p.a., MWINB miał obowiązek uzasadnić pod względem faktycznym i prawnym swe postanowienie, obowiązek ten wynika wszak jednoznacznie z treści art. 124 § 2 K.p.a. Przyznać ponadto trzeba, że sąd pierwszej instancji pominął w swych wywodach zarzut zawarty w skardze A.C. odnośnie braku uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia.
Rzecz jednak w tym, że aby skutecznie zarzucić sądowi wojewódzkiemu naruszenie w/w przepisów wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej ujętej w pkt I e) skargi kasacyjnej, należałoby dojść do przekonania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (sądowoadministracyjnej). Tak jednak nie jest.
WSA w Warszawie oddalając skargę uznał za prawidłowe działanie skarżonego organu stopnia wojewódzkiego, który utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd a quo zaaprobował przeto co do reguły stanowisko organów nadzoru budowlanego, co do ziszczenia się przesłanek z art. 81c ust. 2 uPb, przywołanie treści którego nastąpiło w zaskarżonym postanowieniu MWINB. Choć uzasadnienie prawne tego postanowienia nie nawiązuje wprost do przepisów prawa przywołanych w jego podstawie prawnej (art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 oraz art. 83 ust. 2 uPb), to jednak nie można byłoby zgodzić się z tym, aby tego rodzaju uchybienie – uwzględniając treść motywów zaskarżonego postanowienia – zakwalifikować jako naruszenie dające podstawę do zastosowania już tylko z tego względu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.
E. Za uzasadnione przyjdzie natomiast uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1 Ppsa oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie MWINB z dnia [...] maja 2015 r. Skarżący kasacyjnie eksponuje, że w toku postępowania administracyjnego organ nadzoru budowlanego nie wyjaśnił należycie sprawy, w tym nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności nie uzyskał w sposób mieszczący się w granicach kompetencji i możliwości organu informacji co do zakresu prac na tarasie lokalu [...] w budynku przy ul. [...]w [...] oraz nie próbował nawet ustalić, czy prace te zostały przeprowadzone prawidłowo, jak również nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności nie wziął pod uwagę okoliczności wynikającej z materiału dowodowego, iż przecieki na tarasie lokalu [...] występowały już przed podjęciem przez skarżącego prac (tj. od maja 2014 r., podczas gdy, jak wynika z ustaleń sądu, prace na tarasie lokalu [...] miały miejsce w sierpniu 2014 r.) i na pewno nie występowały po zakończeniu prac, podczas gdy powyższe uchybienia skutkować powinny uchyleniem przedmiotowego postanowienia.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te mają istotne znaczenia z punktu widzenia ziszczenia się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, dających podstawę do uwzględnienia skargi A.C..
Niesporne jest wykonanie przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych nie poprzedzonych prawidłowym ich zgłoszeniem właściwemu organowi. Z przepisu art. 81c ust. 2 uPb wynika, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Z cyt. przepisu wynika ponadto, że koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Z motywów postanowienia organu I instancji wynikałoby, że organ powiatowy nakładając obowiązek przedstawienia oceny technicznej uznał, że wykonane roboty budowlane mogą mieć negatywny wpływ na elementy konstrukcji tarasu, a przeprowadzone oględziny przez pracownika organu nie dały możliwości oceny prawidłowości tych robót.
Z kolei MWINB utrzymując w mocy postanowienie organu powiatowego wywodził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości robót budowlanych wykonanych przy remoncie tarasu lokalu [...], co wypełniać ma dyspozycję art. 81c ust. 2 uPb. Uwagę tę organ stopnia wojewódzkiego uczynił w kontekście występujących przecieków do lokalu [...], znajdującego się bezpośrednio pod tarasem lokalu [...]. Rzecz jednak w tym, jak trafnie eksponuje to skarżący kasacyjnie, że przesiąki te istnieć miały przed okresem wykonywania robót remontowych przy tarasie lokalu [...], a nie stwierdzono ich już po dacie zakończenia tych robót. A.C. wskazywał, że ich źródłem mogły być odkrywki na tarasie jego lokalu wykonane przez zarządcę nieruchomości. Dowody na te okoliczności znajdują się w aktach administracyjnych, wskazano na nie w treści skargi kasacyjnej. Dowodów tych nie ocenił właściwie sąd wojewódzki, a pominął je w procesie subsumpcji przepisu art. 81c ust. 2 uPb organ II instancji.
Skoro przesłanką do zobowiązania przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót mają być "uzasadnione wątpliwości", właściwy organ nie może tego obowiązku wywodzić z samego faktu samowolnego wykonania robót budowlanych, winien natomiast precyzyjnie wskazać przyczynę, dla której we własnym zakresie nie może ocenić jakości robót budowlanych. MWINB winien zatem wskazać, jakie względy – w sytuacji ustania przesiąków z tarasu [...] i braku zagrożenia wskutek aktualnego stanu technicznego tego tarasu – skutkowały zaistnieniem "uzasadnionych wątpliwości" w rozumieniu art. 81c ust. 2 uPb.
F. W tych okolicznościach zarzuty naruszenia przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa oraz art. 81c ust. 2 uPb uznać przyjdzie za przedwczesne.
G. Powyższe okoliczności prowadziły do wniosku, że skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeto nie było przeszkód do wydania wyroku w trybie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny uznając trafność skargi kasacyjnej uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie.
MWINB raz jeszcze rozpozna wniesione zażalenie uwzględniając stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku. Organ wojewódzki weźmie także pod rozwagę okoliczność nową, a wynikającą z faktu przeprowadzenia robót remontowych tarasów w budynku przy ul. [...] w [...] przez Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...].
H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 i 205 § 1 Ppsa w zw. z § 14 pkt 1) lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).