Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę Towarzystwa Ochrony Przyrody na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2011 r. w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zabezpieczeniu przed erozją prawego brzegu rzeki Wisły w km 396-397 i 401-402 w miejscowości Stężyca gm. Stężyca pow. Rycki, woj. Lubelskie".
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 14 grudnia 2010 r. Wójt Gminy Stężyca ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyższej decyzji zostało wniesione przez Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie, Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków z siedzibą w Markach oraz Stowarzyszenie Ekologiczne "Klub Gaja". W odwołaniach podniesiono, że decyzja została wydana niezgodnie z procedurą, co spowodowało że odwołujący nie mieli możliwości zgłaszania uwag i wniosków w toku postępowania. Odwołanie Towarzystwa Ochrony Przyrody w Warszawie, z uwagi na skierowanie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zostało przekazane do organu I instancji celem jego analizy oraz zwrotu organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy.
Decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że informację o zebranym materiale dowodowym oraz możliwości zapoznania się z nim Wójt Gminy Stężyca podał w obwieszczeniu z dnia 1 czerwca 2010 r. zakreślając w nim 21-dniowy termin na składanie uwag i wniosków. Obwieszczenie to było przedwczesne z uwagi na niekompletność materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, który nie zawierał raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także uzgodnień wydanych przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rykach i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Lublinie. Zdaniem organu odwoławczego omawiane obwieszczenie mogło zostać wydane najwcześniej w dniu 8 grudnia 2010 r. Zaskarżona decyzja została zaś wydana w dniu 14 grudnia 2010 r., tj. w dniu w którym nie upłynął jeszcze 21-dniowy termin przewidziany w art. 33 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) – zwaną dalej ustawą o udostępnianiu informacji. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodu realizacji przez organ I instancji dyspozycji art. 38 cytowanej ustawy i podania w trybie obwieszczenia informacji o wydaniu decyzji.
W skardze na powyższą decyzję Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie podniosło, że została ona wydana bez rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, czym organ naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu odwoławczym. Ponadto decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Strona skarżąca wskazała, że nierozpatrzenie jej odwołania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż odwołanie to zawierało inne żądanie niż zawarte w rozpatrzonych odwołaniach. Strona skarżąca domagała się bowiem uchylenia decyzji organu I instancji i wydania decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań, natomiast pozostali odwołujący żądali uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji celem jego uzupełnienia poprzez dokonanie wymaganych przepisami prawa działań i czynności. Nie można bowiem mówić o prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko, gdy organ wyłącznie poddał ocenie sporządzany raport o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonał konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Ustawa o dostępie do informacji o środowisku nakłada bowiem na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta.
Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obwieszczenie o prowadzonym postępowaniu było przedwczesne, co skutkowało pozbawieniem uczestników postępowania ich zagwarantowanych ustawą praw. Ponadto organ I instancji nie wykonał ciążącego na nim obowiązku określonego w art. 38 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku, polegającego na podaniu do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. Zdaniem Sądu I instancji pominięcie przez Kolegium odwołania strony skarżącej nie mogło mieć wpływu na poprawność kontrolowanej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Towarzystwo Ochrony Przyrody w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. - w związku z nieuwzględnieniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie skargi pomimo, że w sprawie naruszony został art. 10 § 1 k.p.a. w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (odwoławczego).
Po drugie art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie odniósł się do przedstawionych w skardze zarzutów naruszenia w decyzji przepisów prawa materialnego w zakresie ochrony środowiska.
Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a,. gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dotrzymał spoczywającego na nim obowiązku zbadania legalności zaskarżonej decyzji także poza zakresem zarzutów podanych w oddalonej skardze, w szczególności nie ustosunkowania się w zaskarżonej decyzji do znacznej części słusznych zastrzeżeń zawartych w odwołaniach dwóch pozostałych organizacji ekologicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność skargi kasacyjnej wniesionej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że następujące zarzuty kasacyjne są zasadne.
W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. z powodu nierozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie odwołania Towarzystwa Ochrony Przyrody od decyzji organu I instancji. Nie do przyjęcia jest bowiem pogląd Sądu I instancji, wyrażony w uzasadnieniu wyroku, że pominięcie przez organ II instancji odwołania jednej ze stron skarżących, to jest Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie, nie mogło mieć wpływu na "poprawność kontrolowanej decyzji", ponieważ w istocie decyzja SKO jest zbieżna "w części dotyczącej uchylenia decyzji organu I instancji z żądaniem strony skarżącej", czyli, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jest decyzją o charakterze kasacyjnym, która zawiera ocenę prawną zbieżną z zarzutami odwołania Towarzystwa Ochrony Przyrody.
Podkreślenia wymaga, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego (określoną w art. 138 § 1 k.p.a.) jest to, że wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego, nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie. Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania "drugiego" względnie innych dotychczas nie rozpoznanych pism procesowych (odwołań), pochodzących od innych stron tego postępowania. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje daleko idące skutki prawne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest także stanowisko, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (jako wydanej bez podstawy prawnej).
Analogiczne stanowisko zaprezentował już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 kwietnia 2005 r. sygn. akt OSK 1230/04, nie publ. oraz w wyroku z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1198/09, [numer dowodu zakryty].
Jak już wyżej wskazano, w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Odwołanie Towarzystwa Ochrony Przyrody w Warszawie, z uwagi na skierowanie go bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie, zostało przekazane do organu I instancji celem jego analizy oraz zwrotu organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, lecz nie zostało rozpoznane. Odwołanie w każdej sytuacji musi zostać rozpoznane przez organ odwoławczy (a nie organ I instancji) i bez znaczenia jest, czy zarzuty w tym odwołaniu podnoszone zbieżne są twierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu decyzji wydanej na skutek rozpoznania pozostałych, złożonych w sprawie odwołań.
Wobec tak określonych skutków prawnych uchybień postępowania administracyjnego, niecelowym było odnoszenie się przez Sąd I instancji do pozostałych zarzutów skargi, a w konsekwencji również niecelowym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.