Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Decyzją z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...], Wspólnocie Mieszkaniowej [...] oraz [...] sp. z o.o. w W. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie następujących robót:
- • zamurowanie wykonanych otworów w ścianach nośnych zewnętrznych oraz zasklepienie przebić w stropach poprzez odtworzenie usuniętych elementów,
- • doprowadzenie stropu nad lokalem nr 11 i 11A do stanu poprawnego, poprzez wykonanie poprzednio usuniętego wypełnionego stropu i jego wierzchnich warstw
- - w terminie 1 miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził z urzędu nieważność decyzji z dnia [...] września 2012 r. Zdaniem organu sprawa rozstrzygnięta tą decyzją została poprzednio załatwiona decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r., którą na podstawie art. 132 K.p.a. uchylono w całości własną decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakazano Wspólnocie Mieszkaniowej [...], Wspólnocie Mieszkaniowej [...] oraz [...] sp. z o.o. wykonanie następujących robót celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie: wymiany stropów nad piwnicami i części ścian wewnętrznych na konstrukcję wsporczą stalową w skrzydle zachodnim oficyny tylnej (osie 18-25/T-S), robót fundamentowych pod klatkami schodowymi oficyn bocznych, wzmocnienie stropów poprzez wymianę części ścian korytarzowych na konstrukcję wsporczą stalową na parterze skrzydła zachodniego oficyny (osie 18-25/T-S), wzmocnienie stropów konstrukcją wsporczą stalową na piętrach oficyny tylnej w lokalach nr [...] po uprzednim opróżnieniu zamieszkiwanych lokali zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa [...], Wspólnota Mieszkaniowa [...] oraz [...] sp. z o.o.
Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego w obrocie prawnym nie mogą funkcjonować dwie decyzje dotyczące tej samej inwestycji, które wydane zostały na tej samej podstawie prawnej – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutu, że decyzje dotyczą odrębnego zakresu robót, które wynikają z innego stanu faktycznego związanego z prowadzonymi robotami w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, organ II instancji wyjaśnił, że należy ocenić tożsamość sprawy tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Nawet w przypadku bezskuteczności decyzji ostatecznej, wydanie decyzji w nowej sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, stanowi podstawę stwierdzenia nieważności tej drugiej.
Skargę na powyższą decyzję złożyła [...] spółka z o.o., wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 7 w związku z art. 77, art. 8 i art. 11 w związku z art. 107 § 3 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.
Jak zauważył Sąd, o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. świadczy zdaniem organu fakt, że obie decyzje z dnia [...] września 2012 r. i [...] lutego 2012 r. nakładające na inwestora obowiązki wykonania określonych robót budowlanych wydane zostały w oparciu o tożsame przepisy prawa i w trakcie jednego postępowania administracyjnego. Tymczasem tożsamość sprawy, na którą powołał się organ odwoławczy, zachodzi, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Tożsamość przedmiotową należy rozumieć szerzej niż tylko jako przedmiot sprawy.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zakres obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. jest odmienny od obowiązków wynikających z decyzji tego organu z dnia [...] września 2012 r. Pomimo, że podstawę prawną obu decyzji stanowił przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy. W trakcie wykonywania robót wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. doszło do sytuacji grożącej katastrofą budowlaną, co spowodowało wstrzymanie prowadzonych robót postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Jednocześnie w postanowieniu tym nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w formie graficznej i opisowej wraz z oceną techniczną.
Następnie decyzją z dnia [...] września 2012 r. nakazano inwestorowi wykonać określone roboty budowlane. Zarówno z protokołów oględzin, jak i z osnowy obu decyzji wynika, że dotyczą one odrębnego zakresu robót budowlanych, które wynikają z innego stanu faktycznego związanego z prowadzonymi robotami w przedmiotowym budynku wielorodzinnym. Odrębność charakteru nakazanych robót budowlanych oraz konieczność ich wykonania w innych elementach budynku wskazuje na brak tożsamości przedmiotowej kontrolowanej decyzji z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r.
W konsekwencji powyższego Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że kontrolowana decyzja z dnia [...] września 2012 r. dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (z dnia [...] lutego 2012 r.). Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien uwzględnić powyższą ocenę prawną i jednocześnie zbadać, czy kontrolowana decyzja została wydana w dacie ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) orzekł, jak na wstępie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu i uchyleniu prawidłowych decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i organu I instancji w wyniku błędnego uznania, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, ponieważ kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną tj. decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. z uwagi na brak tożsamości przedmiotowej z tą decyzją.
Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego był zobligowany do kontynuowania postępowania, w którym wydał decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. i do wdrożenia procedury z art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ ten wydał natomiast kolejną decyzję na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z tych też względów nie można zgodzić się z oceną Sądu pierwszej instancji, że kolejne rozstrzygnięcie dotyczyło odrębnego zakresu robót budowlanych. Odmienny charakter obowiązków nałożonych w obu decyzjach, czy konieczność wykonania robót na innych elementach budynku nie może prowadzić do wniosku, że rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2012 r. zapadło w innej przedmiotowo sprawie.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła [...] sp. z o.o., wnosząc o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.
Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać postawiony w niej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Stwierdzić trzeba, iż przepis art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. określa jako nieważną decyzję dotyczącą sprawy już poprzednio rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną. Przesłanki przewidziane w powołanym przepisie zachodzą w przypadku tożsamości obu spraw. Tożsamość tę wyznacza z jednej strony element podmiotowy, tj. gdy mamy do czynienia z tymi samymi stronami w sprawie, a z drugiej element przedmiotowy, na który składają się: ten sam stan faktyczny, z którego wynikają prawa i obowiązki stron oraz ta sama podstawa prawna. Podkreślić przy tym należy, iż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko, co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko pomiędzy tymi samymi stronami (M. Jaśkowska, A. Wróbel. Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. 00.98.1071 – art. 156, LEX/el).
Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, iż odmienny zakres prac nałożonych na inwestora na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. i [...] września 2012 r. wykluczał możliwość zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak jest pomiędzy tymi decyzjami wymaganej ww. przepisem tożsamości przedmiotowej rozstrzygnięć. Ich odmienność – co słusznie podkreślał Sąd – wynikała przede wszystkim ze zmiany stanu faktycznego niniejszej sprawy. Odnośnie argumentacji kasacji, stwierdzić trzeba, iż przesądzenie, jakie czynności i rozstrzygnięcia powinien podjąć organ nadzoru budowlanego po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, wykracza poza ramy postępowania nieważnościowego, ograniczonego w rozpoznawanym przypadku do zbadania, czy wystąpiła w niej podstawa z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto z punktu widzenia wystąpienia przypadku nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., kluczowe pozostają treści badanych decyzji ("dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną"), a nie przedmiot sprawy, w jakich je wydano. Jak trafnie podkreślał to Sąd pierwszej instancji, tożsamość przedmiotową, o której mowa w analizowanym przepisie, należy rozumieć szerzej niż jako przedmiot sprawy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 P.p.s.a.