Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 219/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I) oraz określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana (pkt II).
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Krzeszowice z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu na wniosek A. D. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] położonej w K. Organ odwoławczy podał, że Burmistrz Miasta Krzeszowice w dniu [...] lutego 2012 r. wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji planowanej przez A. D. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. decyzję nr [...]. W jej uzasadnieniu organ wskazał, że w sposób szczegółowy rozpatrzono wszelkie warunki wynikające z przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej, zaś parametry planowanej inwestycji ustalono biorąc pod uwagę wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie poprzez ich określenie od wartości minimalnej do maksymalnej. Podano, że teren wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nadal nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego zasadnym było przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uznał, że warunki określone w tym przepisie zostały spełnione.
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. S., zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Odwołująca się w szczególności podniosła, że działka nr [...] nie jest w całości współwłasnością wnioskodawcy, lecz składa się z kilku parceli będących własnością kilku podmiotów, które zostały bez jakiejkolwiek podstawy prawnej połączone w jedną działkę. M. S. zaznaczyła, iż działka nr [...] nie jest jednorodna pod względem prawnym i została utworzona w 1984 r. w wyniku błędu przy tworzeniu operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] poprzez połączenie w jedną działkę gruntów stanowiących własność kilku osób, w tym parceli nr [...] stanowiącej własność odwołującej się. M. S. zwróciła również uwagę na informację udzieloną przez Starostwo Powiatowe w Krakowie, z której wynika, że w jednostce rejestrowej [...] obrębu [...] miasto umieszczono komentarz: działka nr [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych, a której nie uwzględniono przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.
Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji zrealizował wszystkie wskazania wynikające z poprzedniej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nadto uznał, że teren planowanej inwestycji ma również dostęp do drogi publicznej (pośredni), którą stanowi ulica [...], poprzez drogę wewnętrzną po terenie działki nr [...]. Art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje natomiast, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Jak wynika z materiałów sprawy, w szczególności z wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] opisana jest symbolem "dr" – droga i stanowi współwłasność m.in. inwestora.
Z kolei art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przewiduje, że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczanie nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, co oznacza w konsekwencji, że dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków, dopóki nie ulegną one zmianie, są dla organów administracji publicznej wiążące, niezależnie od faktu, że wypis z rejestru gruntów dla działki nr 599/4 opatrzony jest komentarzem: "działka nr [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych".
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniosła M. S. W skardze skarżąca zarzuciła:
- 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że działka nr [...] położona w K. ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...];
- 2) błąd w ustaleniach faktycznych oraz poprzez przyjęcie, że A. D. jest współwłaścicielem działki nr [...];
- 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności celem dokładnego wyjaśnienia sprawy;
- 4) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego;
- 5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w przypadku, gdy nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej;
- 6) naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całego materiału dowodowego przy ocenie, że dana okoliczność została udowodniona;
- 7) naruszenie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez uznanie, że działka nr [...] spełnia wymagania działki ewidencyjnej, pomimo iż jest niejednorodna pod względem prawnym;
- 8) naruszenie art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 86 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez niewzięcie pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy informacji o tym, że działka nr [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych, co z kolei powoduje, że nie spełnia wymagań działki ewidencyjnej pomimo, iż taka informacja stanowi uzupełnienie danych w ewidencji, które organ powinien wziąć pod uwagę przy wydawania decyzji;
- 9) naruszenie art. 195 k.c. poprzez uznanie, że osobom będącym właścicielami poszczególnych części działki nr [...] przysługuje prawo współwłasności całości działki.
W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.
Sąd przywołał treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.), który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
- 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
- 2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
- 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
- 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
- 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., poprzez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.
Sąd wyjaśnił, że spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym, jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego.
Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy w znacznym stopniu spełnia wymogi wynikające z przepisów. Została ona oparta na prawidłowo wykonanej analizie architektoniczno-urbanistycznej, zawiera wszelkie niezbędne elementy i załączniki, zaś rozstrzygnięcia w niej zawarte są stanowcze i konkretne. Jednakże, w ocenie Sądu, organy administracji publicznej bezpodstawnie przyjęły, że zrealizowana została przesłanka ustalenia warunków zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy nie daje bowiem podstaw do uznania, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej.
Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Sąd zwrócił uwagę, że dostęp do drogi publicznej musi istnieć obiektywnie i realnie. Dostęp taki nie realizuje się w wyniku dowolnego kształtowania przez inwestora terenu inwestycji i włączanie w jego obszar wszystkich działek, które dostęp do drogi publicznej odgradzają. Dostęp do drogi publicznej ma mieć zarówno faktyczny, jak i prawny charakter. Skoro działka nie jest ani drogą wewnętrzną, ani nie jest obciążona służebnością, to nie można twierdzić, że teren inwestycji ma dostęp do ulicy. W każdej z rozpatrywanych spraw konieczne jest szczegółowe zbadanie, czy można uznać, że wymóg dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję jest spełniony, przy czym wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną.
Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego, wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. W odniesieniu do pojęcia drogi wewnętrznej dana działka powinna spełniać pewne minimum kryteriów, by mogła za taką zostać uznana.
Ponadto przy ocenie dostępu do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną uwzględnić należy ochronę prawa własności właścicieli nieruchomości stanowiącej drogę wewnętrzną oraz konieczność zapewnienia takiego prawa dojazdu, który będzie prawem o charakterze trwałym i nie ustanie wskutek wypowiedzenia stosunku prawnego przez właściciela drogi wewnętrznej. Podsumowując, Sąd uznał, iż dostęp do drogi publicznej inny niż bezpośredni powinien co do zasady być zagwarantowany prawnie. Jako bezwzględne minimum można wskazać wówczas stosunek obligacyjny, z zastrzeżeniem jednak, że nie reguluje on takiego dostępu w sposób pewny i stabilny.
W niniejszej sprawie organy administracji publicznej założyły, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej ma zapewniać działka nr [...] w K. Z akt sprawy wynika, że oznaczona jest ona w ewidencji gruntów symbolem "dr" – drogi i stanowi współwłasność wielu osób fizycznych, w tym inwestora (wypis z ewidencji gruntów – k. 20-21 t. I akt administracyjnych, k. 161 t. I akt administracyjnych). Jednym ze współwłaścicieli wykazanych w wypisach z ewidencji gruntów jest inwestor – A. D. Sąd stwierdził jednakże, że w świetle innych danych, wynikających z dotychczas zgromadzonych w sprawie materiałów, dokumenty te nie wystarczają by uznać, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej.
Z pisma Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 14 października 2009 r., skierowanego do skarżącej (kopia pisma: k. 100 t. I akt administracyjnych) wynika, że działka nr [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych. Prowadzi to do wniosku, że działka ta w istocie została stworzona z połączonych nieruchomości, posiadających odmienny stan prawny. Taka konkluzja wynika również z decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] lutego 2006 r., znak [...] (k. 89 – 91 t. II akt administracyjnych), znajduje nadto potwierdzenie w jednym z wypisów z ewidencji gruntów (k. 161 t. I akt administracyjnych). Dotychczas zgromadzone dokumenty pozwalają zatem przyjąć, że różne części działki nr [...] (niewyodrębnione ewidencyjnie) stanowią własność różnych podmiotów, wymienionych w ewidencji gruntów; nie można jednocześnie uznać, że każda z tych osób posiada udział we własności całej tej działki. Wskazywać na to może chociażby fakt, że suma wskazanych w wypisach z ewidencji gruntów udziałów daje liczbę wyższą od 1 (sama liczników ułamków udziałów o mianowniku 38400 wynosi 39000, tj. jest wyższa od mianownika).
Powyższe stwarza możliwość ustalenia, że A. D. jest współwłaścicielką którejś z połączonych w jedną działkę parcel. Jednak dotychczas zgromadzone dowody nie wystarczają do przyjęcia, że jest współwłaścicielką tej właśnie jej części, która miałaby zapewniać dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej. Uznanie na podstawie tak zebranego materiału dowodowego, że teren inwestycji ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej, było przedwczesne.
Sąd uznał zatem, że organy administracji nie ustaliły w sposób wyczerpujący wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Naruszyły w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wydane decyzje są również sprzeczne z dyspozycją art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ponieważ nie zostało wykazane, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej.
Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji publicznej winny uzupełnić materiał dowodowy i – stosownie do wskazań wynikających z wyroku – ustalić, czy działka nr [...] w K. posiada prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. D. Wyrok zaskarżyła w całości, zarzucając Sądowi I instancji:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez poczynienie ustaleń w sposób nieuwzględniający całości zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, wbrew treści wpisów w ewidencji gruntów opartych na treści księgi wieczystej nr [...], iż A. D. nie posiada udziału we współwłasności całej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], obręb [...], a wobec tego, że nie wykazała, że teren planowanej przez nią inwestycji ma prawnie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej;
- 2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) poprzez przyjęcie, że dla wykazania realizacji przesłanki zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publiczne nie jest wystarczające przedstawienie przez inwestora aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, którego treść oparta jest na wpisach zawartych księdze wieczystej, potwierdzającego przysługiwanie inwestorowi udziału w prawie własności działki stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej.
Wskazując na powyższe, strona wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. D. w pierwszej kolejności zwróciła uwagę na naruszenie przepisów postępowania poprzez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd I instancji, wbrew treści wpisów w ewidencji gruntów opartych na treści księgi wieczystej nr [...], iż skarżąca nie posiada udziału we współwłasności całej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [...], obręb [...]. Zgodnie ze złożonym w aktach postępowania wypisem z rejestru gruntów A. D. pozostaje współwłaścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w K. w udziale w wysokości 5900/384000 części. Podstawą wpisu wszystkich ujawnionych współwłaścicieli działki nr [...] do rejestru gruntów, w tym skarżącej, jest treść księgi wieczystej nr [...]. Zgodnie z wpisami zawartymi w dziale II przedmiotowej księgi wieczystej pod indeksem 19 widnieje A. D. (jeszcze pod panieńskim nazwiskiem S.) jako współwłaścicielka w udziale w wysokości 5900/384000 części.
W dziale II wpisywani są przez sąd wieczystoksięgowy w dalszym ciągu bez żadnych przeszkód kolejni współwłaściciele (następcy prawni) tej nieruchomości, nabywający udziały w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej innych działek. Treść księgi wieczystej stanowi najbardziej wiarygodne źródło informacji o prawie własności nieruchomości, z którym co więcej łączą się określone prawne domniemania. Skoro zaś wszyscy współwłaściciele działki nr [...] wymienieni w rejestrze gruntów są jednocześnie ujawnieni w prowadzonej dla tej nieruchomości księdze wieczystej, nie sposób w obrocie prawnym, w tym w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego rozstrzygać czy ograniczać, jak w istocie uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, praw wykazanych właścicieli. Ewentualne wątpliwości czy zarzuty poszczególnych zainteresowanych osób co do prawa własności (jego przedmiotu/zakresu) określonych działek (parcel gruntu) mogą i powinny być rozstrzygane w właściwych odrębnych postępowaniach przed organami administracji czy przed sądami powszechnymi, nie zaś w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W przekonaniu skarżącej kasacyjnie, zakwestionowanie przez Sąd treści wpisów w rejestrze gruntów i pośrednio – wpisów w księdze wieczystej, było działaniem niedopuszczalnym.
Opisywana ingerencja Sądu I instancji w pole kompetencji innych organów (ustalanie przedmiotu i podmiotów prawa własności nieruchomości), zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, okazała się tyleż bezpodstawna, co nietrafna. W istocie bowiem Sąd, przychylając się do stanowiska M. S., zastąpił wpisy w rejestrze gruntów i księdze wieczystą twierdzeniem o charakterze spekulacji, opartym na jednym zdaniu zawartym jako komentarz, że działka nr [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych. Z tego jednego cytowanego zdania nie sposób natomiast wyprowadzić logicznego wniosku, że A. D. nie pozostaje współwłaścicielką nieruchomości składającej się z (całej) działki nr [...].
Stwierdzenie przez Sąd na tej podstawie, że różne części działki nr [...] stanowią własność różnych podmiotów wymienionych w ewidencji gruntów, jest nieuprawnioną hipotezą, niepopartą żadnymi ustaleniami wynikającymi z wiążących dokumentów. W szczególności za podstawę tej hipotezy nie może być uważana dokonana przez Sąd kalkulacja udziałów poszczególnych współwłaścicieli. Mianownik właściwego ułamka stanowi liczba 384000, nie zaś 38400 (suma liczników ułamków udziałów nie jest więc wyższa od mianownika). Nadto, Sąd nie wziął pod uwagę, że z cytowanego enigmatycznego zdania można wyprowadzić inny, bardziej prawdopodobny wniosek, a mianowicie że w rejestrze nie są ujawnione niektóre osoby, które figurują w księdze wieczystej. Za taki stan odpowiadają jednak przede wszystkim współwłaściciele, którzy nie zadbali o ujawnienie stosownej informacji w rejestrze gruntów. W niczym nie wpływa to na podważenie prawa współwłasności A. D. do całości działki nr [...].
W ocenie autora skargi kasacyjnej nie jest jasne, dlaczego Sąd I instancji w całości dał wiarę twierdzeniom skarżącej M. S., skoro nie zostały one poparte żadnymi dowodami. Za dowód podważający prawo A. D. do działki nr [...] nie sposób uznać powoływanego pisma Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 14 października 2009 r., zawierającego jedynie przytaczane już zdanie komentarza, a tym bardziej decyzje przeczące twierdzeniom M. S. i odmawiające uwzględnienia jej żądań. Nie przedstawiła ona jakiejkolwiek ostatecznej decyzji czy prawomocnego orzeczenia potwierdzającego jej racje (takowe nie istnieją). Poczynione przez Sąd I instancji ustalenia mają jednak istotny wpływ na wydane inwestorkę przesłanki dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i uchylił oczekiwaną przez nią decyzję.
Zarzucono ponadto, że zaskarżony wyrok i zawarte w jego uzasadnieniu wskazania dla organów ponownie rozpatrujących sprawę określają na nowo wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (wypełnienie przez inwestora tej przesłanki) oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. W świetle tego orzeczenia organy administracji, a co za tym idzie tak naprawdę inwestor, zmuszony jest wykazywać prawo do korzystania z nieruchomości, za pośrednictwem której zapewnia się dostęp inwestycji do drogi publicznej, nie tylko powołując się na dane ujawnione w rejestrze gruntów i księdze wieczystej, ale i poprzez udowodnienie bezzasadności wszelkich potencjalnych żądań i zarzutów o charakterze cywilnoprawnym innych uczestników postępowania. Tak daleko idące konsekwencje nie wynikają z przepisów prawa, a w istocie stoją w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Strona wnosząca skargę kasacyjna podniosła, iż w tym kontekście trafnie wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie w odpowiedzi na skargę, iż dane ujęte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów administracji, a skoro tak, to wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został w niniejszej sprawie przez inwestora spełniony, mimo komentarza zawartego w wypisie. Dopóki bowiem dane ewidencji gruntów nie ulegną zmianie bądź korekcie, dopóty są one wiążące dla organów administracji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem przesądzenie, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, jest warunkiem do skontrolowania przez Naczelny Sąd Administracyjny procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.
Za chybiony znać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. W świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Za jego pomocą nie można zatem skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Z kolei ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz nastąpić to musi w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.
Skarga kasacyjna w ramach zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje ani na to, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich wymaganych elementów, ani też że Sąd I instancji nie wskazał, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zamiast tego autor skargi kasacyjnej skoncentrował się na argumentacji Sądu I instancji w zakresie, w jakim Sąd ten kwestionuje przysługujące A. D. prawo współwłasności działki nr ew. [...], podważając w ten sposób ustalony w sprawie stan faktyczny. Z tego względu, w związku z treścią przywołanej wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia przepisów postępowania nie jest zarzutem skutecznym.
Sąd I instancji nie naruszył wskazanego art. 141 § 4 p.p.s.a., przeprowadził bowiem kompleksową kontrolę ustalonego przez organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie – także stanowisko Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania. Ustalenia stanu faktycznego nie zostały skutecznie podważone za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną nie powiązała go z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.
Kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego stanowisko Sądu I instancji, który poddał w wątpliwość dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, nie jest zagadnieniem możliwym do zakwalifikowania jako element stanu faktycznego sprawy, lecz jest efektem zastosowania przepisu prawa materialnego (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) do ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Kwestia ta mogłaby być przedmiotem argumentacji odnoszącej się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, co też strona wnosząca skargę kasacyjną uczyniła.
W ramach zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez przyjęcie, że dla wykazania realizacji przesłanki zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej nie jest wystarczające przedstawienie przez inwestora aktualnego wypisu z ewidencji gruntów, którego treść oparta jest na wpisach zawartych księdze wieczystej, potwierdzającego przysługiwanie inwestorowi udziału w prawie własności działki stanowiącej drogę dojazdową do drogi publicznej.
Naruszenie prawa materialnego przybrać może jedną z dwóch postaci określonych art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Błędna wykładnia to mylne rozumienie treści normy prawnej, a niewłaściwe zastosowanie to tzw. błąd w subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się uzasadniony. Mimo iż autor skargi kasacyjnej sformułował powyższy zarzut, wskazując na błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Sąd I instancji błędnie zastosował wskazany przepis, odnajdując uzasadnienie tej postaci naruszenia prawa materialnego w argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a odnoszącej się do pierwszego postawionego zarzutu.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób obszerny opisał warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od spełnienia których uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z takich warunków jest ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wymóg, by teren inwestycji miał dostęp do drogi publicznej.
Definicja legalna dostępu do drogi publicznej zawarta jest w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zgodnie z którym przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Definicja ta jest jasna i nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Podzielić należy pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, a przywołany także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że dla spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej dla danej działki przewidzianej pod określoną inwestycję wystarczające jest, że dostęp ten następuje nie bezpośrednio, lecz np. poprzez drogę wewnętrzną. Co do zasady możliwość korzystania z tego pośredniego dostępu do drogi publicznej powinna być prawnie uregulowana, np. w formie ustanowienia służebności gruntowej, względnie pisemnej zgody właściciela terenu, z którego inwestor ma korzystać, aby miał zapewniony dostęp do drogi publicznej (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 9/10; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji uznał, iż organy administracji publicznej bezzasadnie przyjęły, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został spełniony, gdyż w świetle całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego brak jest podstaw do uznania, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...]. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko Sądu I instancji jest błędne, gdyż jest wynikiem niewłaściwej oceny przez Sąd dokonanej przez organy subsumpcji normy prawnej wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Stosownie do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ewidencja gruntów, oprócz informacji dotyczących gruntów, budynków i lokali wymienionych w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawiera także dane wskazujące na właścicieli nieruchomości (art. 20 ust. 2). Pomimo tego, iż ustalenie stanu prawnego nieruchomości jest funkcją ksiąg wieczystych, to stwierdzić należy, że również dane odnoszące się do właścicieli nieruchomości zawarte w ewidencji gruntów i budynków są wiążące dla organów administracji publicznej w zakresie określonym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
Ewidencja gruntów jest publicznym rejestrem obejmującym dane o gruntach wynikające z odpowiedniej dokumentacji urzędowej i powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności, nie tylko co do stanu faktycznego, ale i prawnego. Zmian w stanie prawnym zapisanym w ewidencji gruntów dokonuje się na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, a także innych aktów normatywnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 301/07, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustalenia organów administracji publicznej oparte o treść ewidencji gruntów stanowią istotny element określenia stanu faktycznego sprawy. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako: k.p.a.), a więc stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone.
Dokonując ustaleń w sprawie organ jest związany również zapisami zawartymi w ewidencji gruntów wskazującymi na właściciela bądź właścicieli nieruchomości i nie jest uprawniony do dokonywania własnych ustaleń w tym przedmiocie. Wyjątkowo tylko wtedy organy administracji publicznej mogą odstąpić od obowiązku uwzględnienia danych wynikających z ewidencji gruntów, gdy moc dowodowa ewidencji jako dokumentu urzędowego zostanie podważona w trybie art. 76 § 3 k.p.a., np. gdy zostanie wykazane istnienie innego dokumentu, świadczącego o wadliwości zapisów w ewidencji.
W niniejszej sprawie okolicznością niesporną jest, że działka nr [...] jest oznaczona w ewidencji gruntów symbolem "dr" drogi i – zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy wypisem z ewidencji gruntów – stanowi współwłasność wielu osób fizycznych, w tym A. D. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sytuacji brak jest jakikolwiek podstaw, by kwestionować przysługujące A. D. prawo współwłasności działki nr [...]. Treść wpisów w ewidencji gruntów jest aktualna i zgodna ze stanem prawnym, oparta jest bowiem na treści księgi wieczystej nr [...], gdzie w dziale II wpisano A. D. jako współwłaścicielkę ww. nieruchomości. Przysługujące inwestorce prawo współwłasności działki nr [...] nie zostało skutecznie podważone w trakcie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Trafnie podkreślił autor skargi kasacyjnej, iż z komentarza zawartego w wypisie z rejestru gruntów, iż "działka [...] zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych" nie sposób wyprowadzić logicznego wniosku, że A. D. nie pozostaje współwłaścicielką nieruchomości składającej się z (całej) działki nr [...].
Cała argumentacja M. S., zawarta zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do sądu administracyjnego, opiera się na treści przywołanego wyżej komentarza do treści wpisu w ewidencji gruntów oraz na piśmie Starostwa Powiatowego w Krakowie z dnia 14 października 2009 r. informującym skarżącą, że przy jednostce rejestrowej nr [...] obrębu [...] miasto umieszczono cytowany wcześniej komentarz. Skarżąca nie przedstawiła żadnych innych dowodów podważających treść wypisu z ewidencji gruntów, które potwierdziłyby stawianą przez nią tezę, że osoby wymienione w ewidencji gruntów jako współwłaściciele działki nr [...] są w istocie tylko właścicielami ich poszczególnych części, przy czym nie wiadomo kto jakiej części. Zgodzić się należy po raz kolejny ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, iż ewentualne wątpliwości czy zarzuty poszczególnych zainteresowanych osób co do prawa własności (jego przedmiotu czy też zakresu) określonych działek grantu mogą i powinny być rozstrzygane we właściwych odrębnych postępowaniach przed organami administracji bądź przed sądami powszechnymi, nie zaś w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy.
Sam komentarz, iż przedmiotowa działka zawiera nieruchomości o odrębnych stanach prawnych, nie jest jeszcze dowodem pozwalającym na uznanie – wbrew zapisom zawartym w ewidencji gruntów, że A. D. nie jest współwłaścicielką całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].
Z ustalonego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że A. D. jest współwłaścicielką całej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Przyjąć zatem trzeba, że inwestorce przysługuje wynikające z prawa własności prawo do używania nieruchomości, które może ona realizować m.in. poprzez przejazd przez ww. działkę (która w rejestrze gruntów jest opisana symbolem "dr" – drogi). Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do obowiązujących przepisów. Teren planowanej inwestycji posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...], poprzez drogę wewnętrzną po terenie działki nr [...]. Dostęp ten jest zagwarantowany prawnie, bowiem wynika z prawa własności (współwłasności działki nr [...]) i inwestor nie musi obawiać się, że zostanie pozbawiony możliwości korzystania z niego.
Skoro spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to w tej sytuacji oczywiście błędne jest stanowisko Sądu I instancji, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wystarcza do uznania, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej. Sąd nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organy administracji, bezzasadnie zarzucając organom dokonanie błędnej oceny, iż ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu art. 61 ust 1 u.p.z.p. w zakresie, w jakim przepis ten zawiera wymóg zapewnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (pkt 2).
Jak stanowi art. 188 p.p.s.a. jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Wobec zaistnienia w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał także wniesioną skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają przepisom w zakresie ładu przestrzennego, co pozwalało na ustalenie warunków zabudowy. Organy wykazały, że w sprawie zachodzą określone prawem przesłanki, pozwalające na wydanie na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. pozytywnej dla inwestora decyzji. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., spełnia wymogi określone tak w ustawie, jak też w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Wykazała ona, że planowana zabudowa jest dopuszczalna i odpowiada funkcji istniejącej na analizowanym obszarze.
Obszar analizowany został w rozpatrywanej sprawie wyznaczony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ustalone w decyzji parametry planowanej inwestycji znajdują oparcie w opracowanej analizie. Ponadto organy rozpoznające sprawę wydały decyzje po dostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i właściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W konsekwencji nie można uznać, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalających warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z tych powodów skarga M. S. nie mogła zostać uwzględniona. Argumenty podnoszone w jej uzasadnieniu, wskazujące na brak dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, nie znajdują uzasadnienia, co zostało już wyżej wyjaśnione. W tej sytuacji skargę M. S. należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.