Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt 3 II SA/Łd 1046/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania B. S. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] odmówił wymeldowania B. S. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego w [...] ul. [...]. Organ odwoławczy swoją decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uznał, że w sprawie nie ma podstaw do wymeldowania B. S. na podstawie drugiego ze stanów faktycznych uregulowanych w art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960), gdyż jej miejsce pobytu jest znane, natomiast w pierwszym ze stanów faktycznych określonych w tym artykule po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r. (Dz.U. nr 78, poz. 716) o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy z Konstytucją RP, przesłanką do wymeldowania jest dobrowolne opuszczenie lokalu bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.
Nieruchomość przy ul. [...] w [...] stanowi współwłasność B. i J. S., a Sąd Okręgowy w [...] w dniu 14 września 2001 r. orzekł rozwód małżonków i eksmisję J. S. ze wspólnego domu stron, który oddał w posiadanie B. S. Mimo zaprzeczeń byłego męża B. S. oświadczyła, że opuszczenie domu nie było dobrowolne – została do niego zmuszona zachowaniem męża, na co przedstawiła dowód w postaci wyroku Sądu Rejonowego w [...] Wydział Karny z 10 maja 2002 r., II K 334/00 za znęcanie się fizyczne i psychiczne nad rodziną. W tej sytuacji Wojewoda uznał, że B. S. nie opuściła lokalu dobrowolnie. J. S. w swej skardze do Sądu uznał decyzje organów administracji za sprzeczne z prawem, jako przyjmujące, że była żona nie opuściła dobrowolnie lokalu. Stwierdził, że z braku pieniędzy nie mógł wszcząć postępowania kasacyjnego dotyczącego wyroków karnych, sprzecznych z orzecznictwem Sądu Najwyższego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swego wyroku stwierdził, iż zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r. nr 87, poz. 960), w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania decyzji, wymeldowanie mogło nastąpić w dwóch przypadkach. W pierwszym – osoba mająca być wymeldowana utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu określone w art. 9 ust. 2 ustawy i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobyty. W drugim – osoba mająca być wymeldowana opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim, przez co najmniej 6 miesięcy, a miejsca nowego pobytu nie można ustalić. Miejsce pobytu B. S. jest znane, a więc w sprawie zachodzi pierwsza z sytuacji. Nie opuściła ona lokalu dobrowolnie i nigdy nie zrezygnowała z powrotu do niego - ma zamiar powrócić po wykonaniu przez komornika eksmisji orzeczonej wyrokiem Sądu Okręgowego w [...].
Organ odwoławczy uznał, że posiada ona uprawnienia do przebywania w przedmiotowym lokalu, ale w związku z utartą mocy obowiązującej art.9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest konieczne ustalanie drugiej z przesłanek określonych w art. 15 ust. 2 ustawy – uprawnienia do przebywania w lokalu. Argumentu tego nie podzielił Sąd, ale uznał, że nie miał on wpływu na prawidłowość decyzji, skoro przyjęto, że B. S. jest nadal współwłaścicielką nieruchomości. Przepis art. 9 ust 2 ustawy stanowił, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnień do przebywania w lokalu, w którym nastąpić ma zameldowanie. Mimo utraty mocy obwiązującej przepisu art 9 ust. 2 ustawy Trybunał nie uchylił zamieszczonego w art. 15 ust. 2 odesłania do art. 9 ust.
2. Prowadzi to do wniosku, iż czym innym jest potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a czym innym samo uprawnienie do takiego przebywania. Trybunał uznał za niezgodny z w przepisami Konstytucji obowiązek uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę pragnąca się zameldować uprawnienia do przebywania w lokalu ze strony właściciela – zarządcy nieruchomości, co nie może oznaczać, ze każdy może zameldować swój pobyt w dowolnym lokalu bez żadnego tytułu prawnego. Tak wiec mimo uchylenia art. 9 ust. 2 ustawy świadomie pozostawiono odesłanie do tego przepisu. Inaczej nie można w sposób racjonalny zrekonstruować przesłanek wymeldowania z art. 15 ust. 2 ustawy. Pierwszy z zawartych w nim stanów faktycznych oznaczałby bowiem, że do wymeldowania wystarczy opuszczenie bez wymeldowania miejsca stałego pobyty, a drugi – opuszczenie takiego miejsca i jednoczesne nieprzebywanie w nim, przez co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Oznaczałoby to, że ta druga sytuacja jest zupełnie zbędna. Zawsze bowiem dla wymeldowania wystarczałby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania. Sąd uznał więc, że przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu należy badać, czy osoba, która ma być wymeldowana utraciła, czy też nie, uprawnienie do przebywania w lokalu. Sąd zauważył, iż dopiero od 1 maja 2004 r. na podstawie ustawy z 16 kwietnia 2004 o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. nr 93, poz. 887) nadano art. 15 ust. 2 ustawy brzmienie "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". Jednocześnie zaś Sąd nie podzielił podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania. Prawdziwość zeznań B. S. dotyczących przyczyn wyprowadzenia się z nieruchomości w [...] przy ul. [...] potwierdzona została wyrokiem Sądu skazującym J. S. na karę pozbawienia wolności za fizyczne i psychiczne znęcanie się nad żoną.
W skardze kasacyjnej J. S. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych polegająca na przyjęciu, że opuszczenie lokalu przez B. S. nie było dobrowolne i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. W uzasadnieniu stwierdzono, że B. S. opuściła męża i zabrała wszystkie swoje rzeczy, wyprowadziła się i zamieszkuje gdzie indziej – istnieje więc podstawa do wymeldowania, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Istotą obowiązku meldunkowego jest ewidencjonowanie ludności – rejestrowanie danych o ich miejscu pobytu. Jeżeli więc dana osoba opuściła miejsce stałego pobytu bez wymeldowania się organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie jej wymeldowania, która służy zapewnieniu zgodności pomiędzy stanem faktycznym a zapisami w ewidencji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a Jednak podniesiony w tej skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie jest trafny. W wyroku Sądu I instancji uznano, iż mimo utraty z dniem 19 czerwca 2002 r. mocy obowiązującej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku nie uchylił w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy odesłania do art. 9 ust.
2. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji stanowił: "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienia wymienione w art. 9 ust. 2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu...". Analiza tego przepisu w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego doprowadziła Sąd I instancji do konstatacji, iż inny charakter ma potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a inny samo uprawnienie do takiego przebywania. Orzekając o niezgodności art. 9 ust. 2 z wymienionymi wcześniej przepisami Konstytucji Trybunał uznał, bowiem za niezgodny z Konstytucją "obowiązek, a raczej ciężar – uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę obarczoną obowiązkiem meldunkowym uprawnienia do przebywania w lokalu ze strony właściciela (zarządcy) nieruchomości". Trafnie w wyroku Sądu uznano, iż niemożliwa do zaakceptowania jest taka interpretacja art. 15 ust. 2 ustawy, przy której uznajemy, iż istnieją dwa stany faktyczne pozwalające na wymeldowanie na podstawie tego przepisu. Pierwszy polegałby na opuszczeniu bez wymeldowania miejsca stałego pobytu, a drugi - na opuszczeniu takiego miejsca bez wymeldowania przy jednoczesnym nie przebywaniu w nim, przez co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy miejsca nowego pobytu takiej osoby nie można by ustalić. Takie odczytywanie art. 15 ust. 2 ustawy sprzeczne byłoby z logiką i jak trafnie przyjął Sad I instancji "paradygmatem racjonalnego ustawodawcy". Jeżeli bowiem na podstawie pierwszej przesłanki do wymeldowania wystarczałby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania, to przesłanki odnoszące się do okresu nieprzebywania w lokalu i nieznanego nowego miejsca pobytu pozbawione byłyby jakiegokolwiek znaczenia normatywnego. Jednocześnie jednak można dokonać innej, niż uczynił to Wojewódzki Sąd Administracyjny, wykładni art. 15 ust. 2 ustawy. Skoro bowiem w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uchylony został art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, to bezprzedmiotowe stało się odesłanie do tego uchylonego przepisu. W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż bezprzedmiotowy stał się cały pierwszy stan faktyczny uregulowany w art. 15 ust. 2 tej samej ustawy, umożliwiający wydanie decyzji o wymeldowaniu. W innym przypadku, skoro z owego stanu faktycznego pozostało w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego wyłącznie opuszczenie bez wymeldowania dotychczasowego miejsca pobytu, to jego obowiązywanie pozbawiłoby racji bytu cały uregulowany w dalszej części art. 15 ust. 2 ustawy stan faktyczny wymagający dla wymeldowania opuszczenie miejsca dotychczasowego pobytu, nieprzebywanie w nim, co najmniej przez 6 miesięcy oraz okoliczność, że nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Tak więc zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego skargę kasacyjną, taka interpretacja analizowanego przepisu byłaby sprzeczna z koncepcją racjonalnego ustawodawcy. W tej sytuacji trzeba przyjąć, iż w chwili podejmowania zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji wymeldowanie było możliwe jedynie po spełnieniu przesłanek uregulowanych w drugim z zamieszczonych w art. 15 ust. 2 ustawy stanów faktycznych. W rozpoznawanej sprawie jest niewątpliwe, iż przesłanki umożliwiające wymeldowanie B. S. nie były spełnione w dacie orzekania przez Wojewodę, gdyż miejsce jej pobytu było znane. Tak więc, mimo iż wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przeprowadzona przez Sąd I instancji nie była trafna, to skoro nie można było wymeldować B. S. z dotychczasowego miejsca pobytu, to trzeba uznać, że wyrok Sądu I instancji mimo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu – art. 184 p.p.s.a. W stanie faktycznym i prawnym sprawy wydanie decyzji o wymeldowaniu B. S. byłby niezgodne z regulacją zawartą w art. 15 ust. 2 ustawy zarówno przy wykładni tego przepisu przyjętej przez Sąd I instancji, jak i przy jego odmiennej wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Całkowicie więc chybione są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Mogłyby być one uznane za trafne wyłącznie wtedy, gdyby zaskarżona decyzja wydana została w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 maja 2004 r. Dla wymeldowania na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy w nowym brzmieniu, wystarczające jest opuszczenie miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące bez dopełnienia obowiązku wymeldowania się.
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.