Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2685/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Wojewody Wielkopolskiego na orzeczenie Komisji Regulacyjnej z dnia 3 października 2019 r., nr W.KR-II-3621/IV/827/96, w przedmiocie przyznania odszkodowania, uchylił zaskarżone orzeczenie.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komisja Regulacyjna orzeczeniem z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt W.KR-II-3621/IV/827/96, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Parafii Ewangelicko – Augsburskiej w P. o przekazanie własności nieruchomości położonej w P.1 przyznała wnioskującej Parafii odszkodowanie od Skarbu Państwa – Wojewody Wielkopolskiego w kwocie 206.064 zł za objętą postępowaniem nieruchomość ewangelicko – unijną w P.1, stanowiącą część działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,1751 ha (KW nr [...] i [...]). Równocześnie Komisja zobowiązała Wojewodę do zapłaty przyznanego odszkodowania w terminie 90 dni od dnia doręczenia orzeczenia opatrzonego w klauzulę wykonalności.
Z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wynika, że Parafia Ewangelicko – Augsburska wnioskiem z dnia 29 kwietnia 1996 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko – Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 73, poz. 323 ze zm., dalej: "ustawa"), wystąpiła do Komisji Regulacyjnej o przekazanie wyżej wskazanej nieruchomości. Jednakże nieruchomość ta, w trakcie toczącego się już postępowania regulacyjnego, została zbyta na rzecz osoby fizycznej. Postępowanie przed organem toczyło się w tej sprawie z udziałem Starosty W. oraz Wojewody Wielkopolskiego.
Organ, powołując się na treść art. 40 ust. 4 ustawy, z którego wynika, że postępowanie regulacyjne nie może naruszać praw nabytych przez niepaństwowe osoby trzecie, wskazał, że przywrócenie własności tej nieruchomości stało się niemożliwe. Stąd też Parafia, zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy, mogła się ubiegać w pierwszej kolejności o przekazanie na jej rzecz nieruchomości zamiennej, a w przypadku gdyby okazało się to niemożliwe, o przyznanie jej odszkodowania ustalanego według przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. W trakcie negocjacji dotyczących przyznania przez Starostę W. na rzecz Parafii ekwiwalentnej nieruchomości zamiennej, w dniu 26 kwietnia 2017 r. odbyło się spotkanie uczestników postępowania. Na spotkaniu tym przedstawicielka Starostwa przedstawiła propozycję przekazania Parafii nieruchomości zamiennej w G., znajdującej się w zasobach Skarbu Państwa i zadeklarowała przedstawienie przez Starostwo dodatkowych propozycji dotyczących nieruchomości zamiennych.
Parafia zobowiązała się natomiast do pokrycia kosztów operatu szacunkowego dla objętej jej roszczeniem działki w P.1. Zgodnie z tymi ustaleniami, Starostwo pismem z dnia 31 maja 2017 r. przedstawiło Parafii propozycję sześciu nieruchomości zamiennych, powiadamiając o tym Komisję oraz Urząd Wojewódzki. Parafia natomiast przesłała do Komisji oraz uczestników postępowania wykonany na jej koszt operat szacunkowy tej nieruchomości ustalający wartość nieruchomości w P.1 na dzień 1 czerwca 2017 r. na kwotę 201.301 zł. Negocjacje w sprawie przekazania Parafii ekwiwalentnej nieruchomości zamiennej były aprobowane przez Wojewodę, który pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r. zaakceptował prowadzenie przez strony dalszych negocjacji w tej sprawie i wskazał wrzesień 2017 r. jako przypuszczalny termin ich zakończenia. Uwzględniając powyższe okoliczności, Komisja przedłużyła stronom termin prowadzenia rozmów ugodowych do września, a następnie do końca listopada 2017 r. Do zawarcia ugody jednak nie doszło, gdyż Starosta pismem z dnia 14 listopada 2017 r. uznał dotychczasowe ustalenia w przedmiocie polubownego sprawy za niebyłe.
Zmianę swego stanowiska Starosta uzasadnił zmianą stanowiska Wojewody, który w piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. zakwestionował zasadność roszczenia Parafii. W piśmie tym Wojewoda stwierdził m.in., że roszczenie Parafii wygasło wobec dokonanej przez nią zmiany podstawy roszczenia, ponadto zakwestionował bezprawność powojennego przejęcia przez władze nieruchomości unijnych, stanowiących szeroko rozumiane mienie poniemieckie oraz wskazał na skład narodowościowy wiernych Ewangelickiego Kościoła Unijnego w Polsce, uzasadniający jego zdaniem przejęcie nieruchomości tego Kościoła na rzecz Skarbu Państwa. Zmiana stanowiska Wojewody stała się przyczyną załamania się rozmów ugodowych pomiędzy Parafią a Starostą, w związku z czym Parafia wniosła o wydanie w tej sprawie orzeczenia przez Komisję Regulacyjną i przedstawiła aktualny operat szacunkowy nieruchomości w P.1. Reprezentujący Skarb Państwa Starosta podtrzymał swoje stanowisko w piśmie z dnia 17 sierpnia 2018 r. oraz w piśmie z dnia 6 września 2019 r., w których stwierdził nadto, że zgodnie ze stanowiskiem Wojewody nie widzi możliwości przekazania Parafii nieruchomości ekwiwalentnej za nieruchomości położone w W. i w P.1, w związku ze zgłoszeniem przez nią roszczeń po upływie terminu prekluzyjnego.
Podniósł też, że zadysponowanie przez niego nieruchomością Skarbu Państwa przez przeniesienie jej własności na rzecz Parafii nie jest możliwe bez wcześniejszej zgody Wojewody wyrażonej w drodze stosownego zarządzenia. Jednocześnie Starosta odmówił wykonania postanowienia Komisji Regulacyjnej dotyczącego sporządzenia aktualnego operatu szacunkowego nieruchomości położonej w W. Podzielając zdanie Wojewody, uznał bowiem, że wobec bezzasadności roszczeń Parafii, wykonanie tego postanowienia byłoby niecelowym wydatkowaniem środków finansowych.
W tej sytuacji Komisja Regulacyjna, zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy, wydała orzeczenie, przyznając Parafii na mocy art. 40 ust. 1 i 4 oraz art. 40 ust. 3 ustawy odszkodowanie za niepodlegającą przywróceniu nieruchomość w P.1, stanowiącą w okresie II Rzeczypospolitej własność parafii Ewangelickiego Kościoła Unijnego w Polsce. Wartość odszkodowania została ustalona na dzień 8 października 2018 r. na kwotę 206.064 zł na podstawie operatu szacunkowego.
Komisja w uzasadnieniu wydanego orzeczenia wyjaśniła podstawę prawną zgłoszonych przez Parafię roszczeń rewindykacyjnych oraz tryb i zasady postępowania regulacyjnego, odwołując się do treści art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40 ust. 1-4 oraz w art. 41 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 43 ust. 1 ustawy. Organ podkreślił, że postępowanie regulacyjne, toczące się na podstawie art. 40 ust. 1-4 ustawy, ma charakter obligatoryjny, zaś na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ma charakter fakultatywny. Komisja wyjaśniła, że zastosowanie trybu fakultatywnego, zgodnie z treścią art. art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy, dotyczy jednak wyłącznie możliwości nieodpłatnego przekazania na rzecz osób prawnych Kościoła Ewangelicko – Augsburskiego nieruchomości, które podlegały przepisom dekretu z 24 kwietnia 1952 r. o zniesieniu fundacji (art. 39 ust. 1 pkt 3). W przedmiotowej sprawie roszczenie Parafii dotyczyło nieruchomości rolnej, stanowiącej w II Rzeczypospolitej Polskiej własność gminy Ewangelickiego Kościoła Unijnego w Polsce, przejętej na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1947 r. w sprawie zmiany dekretu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 listopada 1936 r. o stosunku Państwa do Kościoła Ewangelicko – Augsburskiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 88 ze zm., dalej: "ustawa w sprawie zmiany dekretu") (orzeczenie Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 18 września 1962 r., nr III.2/PW/l 7/63/62). Stąd też wniosek Parafii mógł być rozpoznany jedynie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy.
Odnosząc się do przedstawionych przez Wojewodę rozważań natury historyczno – politycznej, Komisja wyjaśniła, że Ewangelicki Kościół Unijny w Polsce, w wielonarodowej i wielowyznaniowej II Rzeczypospolitej, był osobą prawną polskiego prawa publicznego, a jego likwidacja była sprzeczna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z tych też względów po uzyskaniu suwerenności Sejm III Rzeczypospolitej Polskiej uchylił ustawę w sprawie zmiany dekretu i w art. 39-41 ustawy określił zakres roszczeń tego Kościoła wobec nieruchomości włączonych do niego w 1947 r. parafii ewangelicko – unijnych, staroluterskich, kościoła augsbursko – helweckiego oraz Braci Morawskich.
Skargę na orzeczenie Komisji Regulacyjnej z dnia 3 października 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Skarb Państwa – Wojewoda Wielkopolski. W uzasadnieniu zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:
- 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 43 ust. 3 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 ustawy, poprzez przyjęcie, że zgłoszenie w postępowaniu regulacyjnym w terminie określonym w art. 43 ust. 3 zd. 1 ustawy roszczenia co do zindywidualizowanej nieruchomości, określonego w art. 41 ust. 1 ustawy powodowało, że nie wygasało niezgłoszone w powyższym terminie wobec tej nieruchomości roszczenie oparte na art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy, względnie, że Komisja Regulacyjna mogła orzec o przyznaniu świadczeń, na podstawie art. 40 ustawy, niezależnie od rodzaju zgłoszonego przez wnioskodawcę roszczenia regulacyjnego, ponadto – na wypadek nieuwzględnienia powyższego zarzutu –
- 2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, t.j.: art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2086 ze zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z § 17 zarządzenia Ministra – Szefa Urzędu Rady Ministrów z dnia 12 października 1994 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania regulacyjnego w przedmiocie przywrócenia osobom prawnym Kościoła Ewangelicko – Augsburgskiego w Rzeczypospolitej Polskiej własności nieruchomości lub ich części (M.P. Nr 55, poz. 461, dalej: "zarządzenie"), poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dokonania ustaleń na okoliczność, czy sporna nieruchomość została przejęta we władanie państwowych jednostek organizacyjnych bez tytułu prawnego, która to okoliczność stanowi konieczną przesłankę zasadności roszczenia wynikającego z art. 40 ust. 1 pkt. 4 ustawy,
- 3. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, t.j.: art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z § 17 zarządzenia, poprzez uchylenie się od wyjaśnienia, czy przyznanie Parafii nieruchomości zamiennej było niemożliwe lub natrafiało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, co było niezbędne dla przyznania odszkodowania na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy,
- 4. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z § 17 i § 19 zarządzenia, polegające na zaniechaniu albo dokonaniu błędnej oceny dowodowej operatu szacunkowego stanowiącego podstawę określenia przyznanego odszkodowania, w sytuacji gdy zawierał on błędy wpływające na wysokość ustalonej wartości nieruchomości, tj. wbrew dyrektywie wynikającej z § 52 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przyjmował stan nieruchomości na datę inną niż dzień utraty własności oraz – bez zgromadzenia i uwzględnienia odpowiedniej dokumentacji – ustalał, że droga wiejska prowadząca do wycenianej nieruchomości była w 1945 r. – podobnie jak współcześnie – drogą asfaltową, co spowodowało nieuzasadnione zwiększenie odszkodowania o ponad 32.000 zł.
W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości.
W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu.
W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność skargi i podniesionych w niej zarzutów.
Zdaniem Sądu z przywołanych przepisów wynika, że określona przez ustawodawcę konstrukcja prawna postępowania regulacyjnego zakłada, że wniosek o jego wszczęcie musi być złożony przez kościelną osobę prawną w terminie 2 lat od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, czyli do dnia 12 lipca 1996 r., pod rygorem wygaśnięcia roszczeń. Oznacza to, że ustawowy dwuletni termin dotyczy jedynie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego. W zależności od ustaleń, do jakich dochodzi w toku postępowania regulacyjnego, merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku może zapaść w oparciu o różne regulacje zawarte w art. 40 lub 41 ustawy. Podstawa prawna roszczenia wskazana we wniosku przez kościelną osobę prawną musi być zatem traktowana przez organ jedynie jako niewiążąca sugestia. Dlatego też, Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący przedawnienia zgłoszonych przez Parafię w ustawowym terminie roszczeń, ze względu na późniejszą modyfikację złożonego wniosku co do podstawy prawnej dochodzonych roszczeń z art. 41 ust. 1 pkt 1 na art. 40 ust. 1 ustawy.
Za uzasadniony natomiast Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przez Komisję Regulacyjną art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek, częściowo z innych powodów niż wskazane w uzasadnieniu skargi.
Jak wynika z treści art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy, by w rozpatrywanej sprawie organ mógł w postępowaniu regulacyjnym orzec w przedmiocie przywrócenia własności przejętych na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości lub ich części o których mowa w art. 39 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, musi wykazać, że zostały spełnione łącznie następujące przesłanki:
- 1) nieruchomości były własnością parafii (gmin, zborów) Kościołów Ewangelicko – Unijnych, Kościoła Staroluterskiego, Ewangelickiego Kościoła wyznań augsburskiego i helweckiego oraz Braci Morawskich (Hernhutów),
- 2) zostały przejęte we władanie państwowych jednostek organizacyjnych,
- 3) przejęcie nieruchomości nastąpiło bez tytułu prawnego, bez względu na późniejsze ustawodawstwo konwalidujące to przejęcie.
W ocenie Sądu, jak wynika z akt sprawy, nieruchomość położona w miejscowości P.1 parcela nr [...] była własnością Parafii Kościoła Ewangelickiego w W. (k-6 akt adm., odpis księgi wieczystej [...], [...] z dnia 28 grudnia 1995 r.). Spełniony zatem został pierwszy warunek.
Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby spełnienie pozostałych warunków. W szczególności z akt sprawy nie wynika czy, a jeśli tak to kiedy, nieruchomość ta została przejęta we władanie państwowej jednostki organizacyjnej (i jakiej jednostki). W tej sytuacji niewyjaśniona pozostaje również kwestia tytułu prawnego ewentualnego przejęcia we władanie przedmiotowej nieruchomości. Od tych zaś ustaleń zależy, czy przejęcie na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy w sprawie zmiany dekretu, o którym mowa w orzeczeniu Urzędu do Spraw Wyznań z dnia 18 września 1962 r., było jedynie konwalidacją wcześniejszego przejęcia we władanie przedmiotowej nieruchomości przez państwową jednostkę organizacyjną, czy też było przejęciem "pierwotnym", wynikającym jedynie ze spełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 ustawy w sprawie zmiany dekretu.
Zdaniem Sądu, z art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że postępowaniu regulacyjnemu podlegają jedynie te nieruchomości przejęte na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy w sprawie zmiany dekretu, które w dniu jej wejścia w życie nie były w posiadaniu Kościoła Ewangelicko – Augsburgkiego, ponieważ wcześniej zostały bez tytułu prawnego przejęte we władanie konkretnej państwowej jednostki organizacyjnej. Oznacza to, że nie podlegają postępowaniu regulacyjnemu takie nieruchomości, które nie zostały przejęte przez Kościół Ewangelicko – Augsburgki z innych przyczyn. Komisja nie wyjaśniła zatem w sposób bezsporny, czy nieruchomość mogła być przedmiotem skutecznych roszczeń Parafii.
Sąd stanął na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego (dotyczące też postępowania regulacyjnego). Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W tej sytuacji Sąd uznał, że Komisja Regulacyjna przeprowadziła w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu, Komisja Regulacyjna winna pozyskać dokumenty (np. z archiwów: właściwego Starostwa i Gminy, Urzędu do Spraw Wyznań, Parafii lub ewentualnie opracowań i dokumentów historycznych), które wyjaśnią losy przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy w sprawie zmiany dekretu i pozwolą na jednoznaczne ustalenie, czy, a jeśli tak to kiedy, przedmiotowa nieruchomość została przejęta we władanie państwowej jednostki organizacyjnej. Następnie w zależności od poczynionych ustaleń organ wypowie się ponownie co do zasadności wniosku i możliwego sposobu jego załatwienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarb Państwa – Starosta W. Wyrok został zaskarżony w całości.
Wyrokowi zarzucono:
- I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 43 ust. 3 zd. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy przez uznanie, że dwuletni termin, przewidziany w art. 43 ust. 3 ustawy, dotyczy jedynie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania regulacyjnego, natomiast w zależności od ustaleń dokonanych w trakcie jego trwania orzeczenie może zapaść w oparciu o treść art. 40 lub 41 ustawy, niezależnie od treści zgłaszanych przez wnioskodawcę do dnia 12 lipca 1996 r. roszczeń i podstaw prawnych żądań;
- II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a mianowicie art. 40 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez pominięcie koniecznej przesłanki roszczenia regulacyjnego o przywrócenie własności nieruchomości polegającej na tożsamości względnie następstwie prawnym kościelnej osoby prawnej, która występuje z roszczeniem, z kościelną osobą prawną, której nieruchomość przejęto.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uczestnik postępowania, Parafia Ewangelicko – Augsburska w P. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości ze względu na bezzasadność podnoszonych zarzutów, przedstawiając w uzasadnieniu pisma argumenty przemawiające za prezentowanym stanowiskiem.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnosząc się do pierwszego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z przestawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez skarżącego wykładnią wskazanych w nim przepisów, odmienną od przyjętej przez Komisję Regulacyjną, która została zaaprobowana przez Sąd I instancji. Z brzmienia wymienionych przepisów, to jest: art. 43 ust. 3 zd. 1 i 2 w zw. z art. 41 ust. 1 pkt 1 i art. 40 ust. 1 i 3 ustawy, nie wynika wprost wniosek o braku możliwości orzeczenia w postępowaniu regulacyjnym bądź to na podstawie art. 40 ustawy, o przywróceniu własności nieruchomości (ewentualnie o przyznaniu nieruchomości zamiennej lub odszkodowania) bądź na podstawie art. 41 ustawy, o nieodpłatnym przekazaniu własności. W takim przypadku właściwe odkodowanie treści norm prawnych rekonstruowanych na podstawie przywołanych przepisów wymaga uwzględnienia celu wprowadzenia ich do obowiązującego porządku prawnego.
Otóż przepisy te, tak jak i odpowiednie przepisy innych ustaw o stosunku państwa do kościołów i związków wyznaniowych działających na terenie Polski, mają na celu uporządkowanie spraw majątkowych kościołów, w tym przywrócenia własności nieruchomości upaństwowionych w okresie PRL-u lub zrekompensowania strat poniesionych w związku z utratą własności nieruchomości. Ten restytucyjno – kompensacyjny cel jest realizowany w trybie postępowania regulacyjnego. Zatem wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego uruchamia procedurę, w trybie której powinno dojść do urzeczywistnienia celu, jakiemu mają służyć przywołane przepisy. Z tej perspektywy należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, by określony w art. 43 ust. 3 ustawy termin dwóch lat od dnia jej wejścia w życie odnosić przede wszystkim do wniosków o wszczęcie postępowania regulacyjnego dotyczącego konkretnych nieruchomości. Ustalenia poczynione w trakcie toczącego się postępowania na wniosek zgłoszony w ustawowym terminie determinują merytoryczne rozstrzygnięcie – załatwienie sprawy w postępowaniu regulacyjnym.
Mogą również stać się podstawą do modyfikacji wniosku kościelnej osoby prawnej, będącej inicjatorem postępowania. Natomiast nieuruchomione postępowania regulacyjnego ze względu na niezłożenie w ustawowym terminie wniosku o wszczęcie takiego postępowania skutkują, zgodnie z art. 43 ust. 3 zd. 2 wygaśnięciem roszczeń.
Pomimo uznania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, należy przychylić się do zgłaszanej przez skarżącego konieczności ustalenia tego, czy składająca wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego kościelna osoba prawna posiadała prawnomaterialną legitymację do uruchomienia tego postępowania. Sąd I instancji, uchylając orzeczenie Komisji Regulacyjnej, uwzględnił zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ponowne rozpatrzenie sprawy przez Komisję Regulacyjną w zgodzie z przywołanymi przepisami powinno zatem objąć również kwestię podniesioną przez skarżącą w zarzucie nr 2) skargi kasacyjnej w celu ustalenia tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości, dającego legitymację do zainicjowania postępowania regulacyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.