Uzasadnienie
1.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 16 maja 2017 r. sygn. II SA/Rz 1698/16, uwzględnił skargę W. K., B. K. oraz B. K. i uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z (...) września 2016 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S z (...) stycznia 2016 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko zaskarżoną decyzję.
Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2 Decyzją z (...) kwietnia 2014 r. nr (...) Starosta S. orzekł o nałożeniu na Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w R. (dalej: GDDKiA) jako zarządzającego drogą krajową nr (...) obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, przywrócenia środowiska do stanu właściwego poprzez wdrożenie Programu Naprawczego zawartego w "Analizie porealizacyjnej w zakresie klimatu akustycznego, zanieczyszczeń wód i powietrza oraz oceny skuteczności przejść dla zwierząt dla obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr (...) J. – K. od km 561+357 do km 565+454" (dalej analiza). Kolegium decyzją z (...) lipca 2015 r. nr (...) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
1.3. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta S. decyzją z (...) stycznia 2016 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr (...) wynikającego z analizy jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że z uwagi na fakt, iż dokonana aktualizacja analizy nie wykazała przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r. poz. 112 ze zm.) brak było podstaw do nałożenia na GDDKiA obowiązków określonych w dyspozycji art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., dalej Poś).
- 1.4. Po rozpoznaniu odwołania W. K., Kolegium ww. decyzją (...) września 2016 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej Kpa) oraz art. 362 ust. 1 Poś, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podzieliło w całości stanowisko organu I instancji wskazując, że warunkiem wydania decyzji na podstawie powołanej regulacji jest wykazanie ponad wszelką wątpliwość negatywnego oddziaływania na środowisko przez podmiot z niego korzystający. W przedmiotowej sprawie nie stwierdzono negatywnego oddziaływania na środowisko przez GDDKiA. Tym samym niedopuszczalne było wydanie decyzji wymierzającej sankcję administracyjna w trybie art. 362 Poś. Z analizy tej wynikało, że przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu wykazane na terenach chronionych w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr (...) są skutkiem ruchu kołowego na tej właśnie drodze wojewódzkiej.
- 2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższa decyzję Kolegium W. K. działając imieniem własnym i imieniem B. K. i B. K. wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze zarzucono naruszenie art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 78 § 1 Kpa oraz art. 10 § 1 Kpa w zw. z art. 61 § 4 Kpa.
- 3. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżone decyzji.
- 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem z 16 maja 2017 r. powyższą skargę uwzględnił. W ocenie Sądu I instancji ustalenie czy emitowany hałas przekracza dopuszczalne normy przekraczało wiedzę ogólną organu prowadzącego postępowanie i wymagało wiadomości specjalnych oraz przeprowadzenia specjalistycznych wyliczeń, analiz i pomiarów, a zatem obligowało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. W świetle powyższego budzi wątpliwości Sądu treść zawiadomienia z (...) sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jak wytknął Sąd I instancji, po pierwsze przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 362 Poś jest ustalenie "negatywnego (a nie ograniczonego) oddziaływania na środowisko", po drugie obowiązkiem organu było ustalenie czy dochodzi do skumulowanego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji ponadnormatywnego hałasu w miejscu skrzyżowania obwodnicy R. z drogą wojewódzką nr (...) (a nie tylko obwodnicy) i w końcu po trzecie, to nie treść analizy wyznaczała zakres postępowania, ale przede wszystkim żądanie mieszkańców zawarte w podaniu z (...) lipca 2013 r., uprawdopodobnione zresztą treścią w/w analizy. Takie określenie przedmiotu postępowania skutkowało uchybieniami w zakresie ustalenia stron postępowania, do kategorii których jak słusznie podnosi skarżąca, winien być zaliczony także zarządca drogi wojewódzkiej nr (...), jako podmiot potencjalnie negatywnie oddziałujący na środowisko, ale przede wszystkim skutkowało nieuprawnionym wydaniem rozstrzygnięcia.
Wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie w oparciu o treść analizy, stanowiło istotne naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym w Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po pierwsze bowiem analiza nie została opracowana na zlecenie organu prowadzącego postępowanie, ale stanowiła dokument prywatny sporządzony na zlecenie dysponenta drogi. Po drugie, sporządził ją podmiot nie posiadający statusu biegłego gdyż nie został wyznaczony w sposób w pełni obiektywny przez organ prowadzący postępowania. W końcu po trzecie celem jej opracowania było ustalenie oddziaływania na środowisko południowej obwodnicy R. jako całości inwestycji i temu było podporządkowane wyznaczeniu punktów pomiaru hałasu, zupełnie nieadekwatnych dla dokonania w przedmiotowej sprawie niezbędnych do zastosowania normy prawa materialnego ustaleń. Organy wydały rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnie zgromadzonego materiału dowodowego dopuszczając się naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 Kpa; nieprzekonujące uzasadnienia decyzji spowodowały uchybienie art. 107 § 3 Kpa., a w konsekwencji doszło do przedwczesnego umorzenia postępowania i naruszenia art. 105 § 2 Kpa. W tych okolicznościach Kolegium niezasadnie zastosowało przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie wadliwej decyzji organu I instancji w mocy.
- 5. Od powyższego wyroku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. oraz GDKKiA, zaskarżając go w całości.
- 5.1. GDKKiA w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie następujących przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej Ppsa) poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji Starosty S..;
- b) art. 141 § 4 w zw. z art. 135 Ppsa poprzez niespójność i sprzeczność uzasadnienia,- podniesienie zarzutów związanych z lokalizacją punktów pomiaru oraz brak należytego ich uzasadnienia, nie wskazanie w uzasadnieniu wyroku, na czym zdaniem Sądu polegało naruszenie art. 107 § 3 Kpa oraz naruszenie art. 362 Poś;
- c) art. 151 Ppsa przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.
5.2 Ponadto w skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 362 ust. 1 Poś poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że brak negatywnego oddziaływania na środowisko nie jest przesłanką do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Rozważania dotyczące uchybień proceduralnych korespondują z zarzutem naruszenia prawa materialnego.
5.3 Wskazując na powyższe zarzuty, w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
6. 1. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 §1, art. 80, art. 84 § 1 Kpa poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd, że ustalenie, czy emitowany hałas przekracza dopuszczalne normy hałasu określone w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w postępowaniu przeprowadzono dowód z analizy, który wykazał, że poziom hałasu pochodzący od ruchu kołowego na obwodnicy R. nie przekracza dopuszczalnego poziomu dźwięku na terenach mieszkaniowych i dowód ten jest wystarczający do zbadania w/w okoliczności.
6.2. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
7.1 Skargi kasacyjne okazały się zasadne.
7.2. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawarto w nim stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).Taka sytuacja nie występuje w rozpoznawanej sprawie, gdyż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że odpowiada ono wymaganiom stawianym w tym przepisie, tj. zawarto w nim zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia tym samym Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżony wyrok.
7.3 Zasadne są natomiast pozostałe zarzuty obu skarg. Wadliwość zaskarżonego wyroku wynika z błędnego zrozumienia przez Sąd I instancji istoty postępowania prowadzonego w trybie art. 362 Poś. W powyższej ustawie ustawodawca w tytule VI "Odpowiedzialność w ochronie środowiska" przewidział trzy podstawowe rodzaje odpowiedzialności za negatywne oddziaływanie na środowisko: odpowiedzialność cywilną, karną i administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna oparta o prawo administracyjne, bez uwarunkowującego związku z prawem cywilnym czy czynem w postaci przestępstwa lub wykroczenia. Rolą tej odpowiedzialności jest ochrona środowiska jako dobra publicznego. Przepis art. 362 ust. 1 Poś, zamieszczony w tytule VI dziale III tej ustawy zatytułowanym "Odpowiedzialność administracyjna" stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska oddziałuje negatywnie na środowisko - organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nakazać mu - ograniczenie oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia, - przywrócenie środowiska do właściwego stanu.
Odpowiedzialność za negatywne oddziaływanie na środowisko musi być zawsze przypisana jednemu konkretnemu podmiotowi, do którego adresowane są obowiązki przepisu. Chybione jest także nakazanie organowi objęcie postępowaniem innych podmiotów, które mogłyby się dopuścić negatywnego oddziaływania - jeżeli taka okoliczność zostanie uprawdopodobniona, to organ może wszcząć odrębne postępowanie wobec takiego podmiotu. W przedmiotowej sprawie jego przedmiotem było ustalenie czy można przypisać odpowiedzialność administracyjną GDDKiA w związku z eksploatacją drogi krajowej. Nie ma zatem żadnego znaczenia w granicach niniejszej sprawy oddziaływanie drogi wojewódzkiej i brak udziału w postępowaniu administracyjnym innych podmiotów, w szczególności zarządców (zarządów) innych dróg publicznych.
7.4. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, organy obu instancji nie naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 84 § 1 Kpa. Stanowisko Sądu I instancji co do waloru dowodowego analizy jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią art. 75 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela pogląd Kolegium oraz GDDKiA, że w niniejszej sprawie dla rozstrzygnięcia kluczowej okoliczności tj. poziomu hałasu - wystarczające było wykorzystania ustaleń analizy porealizacyjnej. Podobnie rzecz miałaby się zresztą w sytuacji gdy ta analiza wykazałaby przekroczenie poziomu hałasu, byłoby nieracjonalne ponowne ustalanie tej okoliczności.
7.5. Analiza została sporządzona przez osoby posiadające wymaganą wiedzę i doświadczenie. Okoliczność, że przedmiotem postępowania jest ustalenie negatywnego a nie ograniczonego oddziaływania na środowisko nie ma żadnego znaczenia dla treści samej analizy. Powołana analiza miała na celu stwierdzenie czy wykonane zabezpieczenia środowiska są skuteczne dla badanych jego elementów oraz wskazania dodatkowych zabezpieczeń dla środowiska lub ewentualnego ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania. Analiza swym zakresem obejmuje wpływ na klimat akustyczny środowiska, zanieczyszczenie wód powierzchniowych, zanieczyszczenie powietrza oraz ocenę skuteczności właściwej lokalizacji przejść dla zwierząt. Cel sporządzenia analizy jest zatem tożsamy z przedmiotem postępowania tj. ustaleniem czy poziom hałasu mieści się w obowiązujących normach, co ostatecznie potwierdziła uzupełniająca analiza porealizacyjna. Nie sposób jest więc podważyć dokonanej przez GDDKiA analizy, która została wydana w oparciu o Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Tym samym wbrew stanowisku Sądu I instancji nie było potrzeby przeprowadzania dowodu z opinii biegłego, ponieważ byłoby to powielenie przedmiotu analizy i stanowiłoby zaprzeczenie wyrażonej w art. 12 § 1 Kpa zasady zasadę szybkości i prostoty postępowania.
7.6. Wykazany analizą brak przekroczenia poziomu hałasu, w sposób oczywisty oznaczał brak podstaw do zastosowania sankcji administracyjnych określonych w art. 362 Poś, co skutkowało bezprzedmiotowością prowadzonego postępowania i koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem GDDKiA wyrażonym, w skardze kasacyjnej że został również naruszony art. 362 Poś poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że brak negatywnego oddziaływania na środowisko nie jest przesłanką do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.
7.7. Jak zasadnie wykazano w skardze kasacyjnej GDDKiA w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 135 Ppsa, ponieważ brak było takiej wadliwości, która uzasadniałaby uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
7.8. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa rozpoznał skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w przedmiocie umorzenia postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa.
7.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w z. z art. 151 Ppsa orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości