Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2157/11

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem dnia 20 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 425/11, w sprawie ze skargi I. G., S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia 16 lutego 2011 r., nr SKO-4212/14/2011, w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję biurową, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia 16 grudnia 2010 r. nr WAB.I.7331-599/10. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia 16 grudnia 2010 r. na podstawie art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 9, art. 54, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., oraz art. 104 i art. 107 § 1 - 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Firmy (...) z dnia 31 sierpnia 2010 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję biurową wraz z jego rozbudową i nadbudową o funkcję biurowo-mieszkalną przy ulicy (...) w Bydgoszczy (w granicach działek nr (...),(...) i (...) w obrębie 67). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że teren przewidziany pod realizację projektowanego przedsięwzięcia znajduje się w granicach obszaru pozbawionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wymaga ustalenia warunków inwestycji w drodze decyzji warunków zabudowy.

Organ określił m.in. rodzaj inwestycji jako zabudowę usługową i mieszkaniową jednorodzinną ponadto parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linię zabudowy, maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu ustalono na 50% powierzchni całego terenu, wielkość zaś powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż. 25% powierzchni całego terenu objętego decyzją; szerokość elewacji frontowej ustalono jako minimalną na 10 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki jako maksymalną na 14,0 m. Określono też warunki dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej wskazując na dostęp do drogi publicznej od ulicy (...) i (...), obsługę komunikacyjną od ulicy (...) w uzgodnieniu z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy. Liczbę miejsc parkingowych w granicach własnej działki ustalono minimalnie na 1,5 miejsca parkingowego na 100 m2 powierzchni użytkowej.

W piśmie z dnia 2 grudnia 2010 r. S. G., właściciel nieruchomości sąsiedniej, wniósł protest w sprawie przewidywanej wysokości budynku. Wskazał, że w rejonie ulic: (...),(...)i(...) nie ma budynku o takiej wysokości i takiej ilości kondygnacji. Wszystkie budynki w tej okolicy posiadają 2, 3 kondygnacje nadziemne i nie ma tam budynków biurowych. Nadto dla planowanej ilości pomieszczeń biurowych zaprojektowanie 3-4 miejsc parkingowych jest niewystarczające, inwestycja ta pogorszy funkcjonowanie jego nieruchomości.

Organ I instancji powołując się na treść § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zw. dalej rozporządzeniem podał, że poszerzono minimalny rozmiar obszaru analizowanego (57 m) do 70 m obejmując kwartał położony pomiędzy ulicami Na Wzgórzu, Stawowa, Wysoka.

Po oznaczeniu obszaru analizowanego przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i stwierdzono, że wysokość na działkach sąsiednich jest zróżnicowana i przebiega tworząc uskok. Wartości tego parametru w terenie analizowanym wyznaczonym w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem kształtują się od ca 3,0 m do ca 11,0 m. Natomiast w granicach powiększonego obszaru analizowanego występuje budynek mieszkalny wielorodzinny znajdujący się na zapleczu nieruchomości przy ul. (...), którego wysokość wynosi ca 14,0 m. Jednakże po stwierdzeniu, że dla budynków usytuowanych bezpośrednio przy ulicy wysokość do górnych krawędzi attyki wynosi ca 11,0 m, dla planowanej inwestycji przyjęto wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr (...) przy ul. (...), tj. 11,0 m jako wartość maksymalną. Wnioskodawca po zapoznaniu się z analizą urbanistyczną wniósł o zawieszenie postępowania do czasu przedłożenia koncepcji architektonicznej projektowanego budynku.

Po przedłożeniu koncepcji architektonicznej i podjęciu postępowania na wniosek strony organ przeprowadził dodatkową analizę urbanistyczną terenu, m.in. pod kątem wysokości budynków. Na podstawie tej analizy stwierdził, że wzdłuż ul. (...), pomiędzy ulicami (...) i (...), występują budynki w zabudowie pierzejowej, których wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych nie są ujednolicone. Budynek mieszkalny trzykondygnacyjny położony na działce narożnikowej u zbiegu ulic (...) i (...) usytuowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie budynków jedno i dwukondygnacyjnych. Po realizacji wnioskowanej nadbudowy (do czterech kondygnacji) budynek biurowy usytuowany będzie w sąsiedztwie budynków dwu i trzykondygnacyjnych, a zatem utrzymany zostanie rytm w architekturze nie powodując dysharmonii i nieładu w odbiorze wizualnym.

Mając na uwadze ww. uwarunkowania oraz treść § 7 ust. 4 rozporządzenia organ przyjął najwyższą występującą w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu lub attyki, tj. 14,0 m jako wartość maksymalną.

Mając na uwadze art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ stwierdził, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Budynek biurowy zalicza się do obiektów o funkcji usługowej, zatem nowa zabudowa stanowi kontynuację istniejącej funkcji usługowej. Organ zobowiązał również inwestora do zabezpieczenia miejsc parkingowych według wskaźnika prognozowania miejsc parkingowych, określonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Bydgoszczy uchwalonym uchwałą Nr XL VI/980/08 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 27 kwietnia 2005 r. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej organ stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z powyższym nie miał podstaw do wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ wskazał, że w każdym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ prowadzący sprawę musi brać pod uwagę wymóg ochrony interesów osób trzecich, który zawarty jest w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p., a uszczegółowienia dotyczące tej kwestii określone są w § 2 pkt 7 rozporządzenia. Organ wskazał również, że sporządzenie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne uzgodniono zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. z Zarządem Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej i nie zachodziła konieczność uzgodnienia projektu decyzji z pozostałymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli I. G. i S. G. zarzucając naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. Zdaniem odwołujących się złożony wniosek był niekompletny, gdyż nie zawierał wszystkich informacji, o których mowa w art. 52 u.p.z.p. Bez analizy przyjęto, że obszar oddziaływania inwestycji pokrywa się z granicami działki, co jest nieprawidłowe z uwagi na kształt działki i jej lokalizację. Odwołujący się podkreślili, że na analizowanym terenie nie występuje łączenie funkcji biurowej z zabudową mieszkalną i budynki mieszkalne stanowią zawsze wydzieloną w sposób jednoznaczny samodzielną bryłę. Przeprowadzona analiza nie pozwala na stwierdzenie, jakoby istniała kontynuacja funkcji i kontynuacja parametrów budynku. W okolicy nie występują budynki czterokondygnacyjne posiadające dostęp od ul. (...).

Decyzją z dnia 16 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek inwestora z dnia 31 sierpnia 2010 r. jest kompletny i zgody z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.. Organ I instancji przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą oceniając, że zasada dobrego sąsiedztwa została spełniona, teren pod inwestycję ma dostęp do drogi publicznej zarówno od strony ul. (...) i (...), istnieje też sieć uzbrojenia terenu umożliwiająca podłączenie projektowanego zamierzenia do infrastruktury technicznej, co potwierdzają zawarte umowy oraz zapewnienia jednostek organizacyjnych, obszar objęty inwestycją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowane zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi.

Zdaniem Kolegium nie jest konieczne dla spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa występowanie w analizowanym obszarze budynku identycznego z zaplanowanym budynkiem, który łączyłby w jednej bryle funkcję mieszkaniową i usługową (biurową). Planowana zabudowa nie będzie sprzeczna z zabudową istniejącą i nie będzie kolidować z sąsiednimi budynkami, przy czym pojęcie budynku sąsiedniego należy rozumieć szeroko jako taki, który znajduje się w analizowanym obszarze. Również ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zawarty w art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy zostały określone przez organ I instancji w treści zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli I. G. i S. G.. Zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w Bydgoszczy zarzucili naruszenie art. 6, art. 7 art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 52 i 53 ust. 3 i 61 u.p.z.p. poprzez nie podjęcie działań w zakresie przeprowadzenia analizy oddziaływania inwestycji w zakresie szerszym niż przyjęto to w zaskarżonych decyzjach; nie przeprowadzenie analizy dotyczącej zapotrzebowania w zakresie dostępu do infrastruktury technicznej (zapotrzebowanie na wodę, energię elektryczną, odprowadzania i unieszkodliwiania odpadów); nieuwzględnienie faktu, że planowana inwestycja nie spełnia zasady kontynuacji funkcji i parametrów zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Prezydenta Miasta Bydgoszczy. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło pod uwagę okoliczności związanej z dostępnością działki do drogi publicznej. Nie zbadano jednak w jaki sposób ewentualnie zwiększony ruch wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 20 czerwca 2011 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób prowadzący do naruszenia prawa materialnego, które ma wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., stanowi podstawę do ich uchylenia.

Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił cel, jakiemu służy wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Istotne jest również, że każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia.

Sąd uwzględnił skargę mimo, iż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty były zasadne, nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.) dostrzegł z urzędu również inne uchybienia nie podniesione w skardze. Skarżący kwestionowali głównie przyjętą przez organ interpretację tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W ocenie Sądu załączona do decyzji I instancji mapa nie spełnia ww. wymogów. Nie wynika z niej, w jakiej skali została wykonana oraz czy jest to mapa zasadnicza, czy też katastralna, brak jest adnotacji o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcje i cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia). Wyznaczenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, bowiem na podstawie analizy wyznaczonego obszaru organ sprawdza, czy planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Sąd stwierdził, że wyniki analizy, stanowiące Załącznik Nr 2 zaskarżonej decyzji, jak również uzasadnienie samej decyzji w tym zakresie, są ogólnikowe i nie wynikają z nich przyczyny uznania przez organ takiego, a nie innego obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować różne względy (np. istnienie zabudowy, czasami bardzo licznej, jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach – vide wyrok NSA z dnia 10.09.2010 r., II OSK 1334/09). Zdaniem Sądu organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby Sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Jedyną przyczyną, dla której organ przyjął wielkość obszaru analizowanego na 70 m, było objęcie tym obszarem budynku, którego wysokość odpowiada wnioskowi. Trudno za wystarczające - zdaniem Sądu - uznać stwierdzenie, iż "w celu zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze wyznaczono drugi powiększony obszar analizowany w odległości 70 m, zamykający kwartał położony pomiędzy ulicami (...),(...),(...)". Sąd podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji o warunkach zabudowy, z którego wynika, iż początkowo przyjęto rozmiar obszaru analizowanego na 57 m. jednak brak przesłanek zmiany stanowiska organu w tym zakresie.

Skarżący słusznie kwestionowali ustalenie przez organ kręgu stron postępowania, którego konsekwencją jest wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, wadliwe ustalenie kręgu stron postępowania, w konsekwencji nie zawiadomienie ich o wszczęciu postępowania oraz o toczącym się postępowaniu uzgodnieniowym (art. 61 § 4 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie uzasadnił przyjęcia za strony postępowania oprócz inwestora jedynie skarżących i Gminy Bydgoszcz. Jak wynika z mapki przedstawiającej obszar analizowany, inwestycja ma być realizowana na narożniku ulic (...) i (...). Po drugiej stronie tych ulic naprzeciwko przedmiotowej nieruchomości znajdują się zabudowane nieruchomości, których właścicieli należałoby rozważyć jako strony postępowania. Organ winien poddać analizie, czy kręgu stron postępowania nie należy rozszerzyć również o inne osoby, będące właścicielami nieruchomości na analizowanym terenie (przede wszystkim przy ul. (...)), w szczególności w kontekście tego, że ma nastąpić zmiana przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości również na cele usługowe, co będzie miało większe znaczenie dla sąsiednich nieruchomości niż w przypadku, gdyby nastąpiła rozbudowa budynku na cele mieszkalne. Przeznaczenie budynku również na cele usługowe wywrze większy wpływ na sąsiednie nieruchomości.

Sąd podkreślił, że właściciele nieruchomości położonych przy ul. (...) złożyli pismo z dnia 7 grudnia 2010 r., w którym wnoszą o uznanie ich za strony postępowania, natomiast organ w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii.

Zdaniem Sądu należało poddać analizie kwestie związane z ze zmianą przeznaczenia nieruchomości na cele usługowe. Z decyzji organu I instancji oraz załączników do niej w żaden sposób nie wynika, gdzie w pobliżu znajduje się podobna zabudowa i jaki jest konkretnie jej charakter. Organ wskazał jedynie, że po przeprowadzeniu analizy terenu stwierdzono, że w sąsiedztwie projektowanej inwestycji występują budynki funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej i usługowej. Ustalenie tej okoliczności jest również niezbędne celem prawidłowego wydania decyzji.

Skarżący kwestionowali także ustaloną przez organ linię zabudowy. Zdaniem sądu, zaskarżona decyzja określa ją w sposób dowolny. Zasadą wyrażoną w § 4 rozporządzenia jest zasada wyznaczenia linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Zasadą jest także, iż wyznaczenie nowej linii zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, w sytuacji kiedy linia zabudowy na sąsiednich działkach przebiega tworząc uskok (§ 4 pkt 3 rozporządzenia). Ustawodawca dopuszcza wprawdzie możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób odmienny od zasad, o których mowa wyżej, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno-urbanistycznej, ale ogranicza ją do przypadków, kiedy obiektywnie nie można wyznaczyć linii nowej zabudowy w sposób określony w § 4 pkt 1 do 3 rozporządzenia.

Odstąpienie od tych zasad musi być podyktowane uzasadnioną koniecznością lub korzyścią i wynikać w sposób logiczny z analizy architektoniczno-urbanistycznej. Odmienna interpretacja tego przepisu skutkowałaby przyjęciem, iż przepis o obowiązującej linii zabudowy dla nowej inwestycji w obszarze, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie ma praktycznego zastosowania, gdyż linię tę organ zawsze możne wyznaczyć dowolnie. Sąd podkreślił, że przy ul. (...) żaden z budynków nie znajduje się bezpośrednio przy granicy działki (przy samej ulicy), lecz są one znacznie od niej oddalone. Odwoływanie się do zabudowy przy ul. (...) (na rogu z ul. (...)) jest niezasadne z uwagi na to, że w dalszej części ul. (...) również wiele innych budynków znajduje się tuż przy drodze, podczas gdy przy ul. (...) (jak wyżej wspomniano), brak jest takich budynków.

Odnośnie kwestii związanej z ilością miejsc parkingowych organ w uzasadnieniu decyzji oraz w załączniku nr 2 powołuje się na odmienne uchwały Rady Miasta Bydgoszczy w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Bydgoszczy dotyczące tej kwestii, co uniemożliwiało Sądowi należytą kontrolę tej części decyzji.

Skarżący kwestionowali również to, że organ w nieprawidłowy sposób dokonał ustaleń związanych z doprowadzeniem mediów do przedmiotowej nieruchomości. Zarzut ten - zdaniem Sądu - jest sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym, gdyż zamierzenie inwestycyjne dotyczy terenu od dawna uzbrojonego. Z punktu widzenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dla wydania decyzji o warunkach zabudowy istotny jest fakt istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego, a nie fakt posiadania przez inwestora aktualnych zezwoleń na podłączenie mediów.

W ocenie Sądu niezasadny był również zarzut skarżących dotyczący tego, że organ nie zbadał, w jaki sposób zwiększony ruch wpłynie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Jak słusznie wywodził organ II instancji, nie można mylić postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy z postępowaniem w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Dopiero w tym postępowaniu zarządca drogi wypowie się na temat możliwość lokalizacji zjazdu publicznego oraz kwestii dotyczących bezpieczeństwa ruchu, ewentualnej zmiany organizacji ruchu.

Zdaniem Sądu nie jest również zasadny zarzut dotyczący niedoręczenia skarżącym postanowienia Zarządu Dróg i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy wydanego w trybie art. 106 k.p.a. Sąd w pełni podzielił w tym zakresie wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w których wskazał, że tryb z art. 106 k.p.a. nie może mieć zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. Zarząd Dróg i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy podlega Prezydentowi Miasta Bydgoszczy. W myśl postanowień Statutu Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy, ZDMiKP jest jednostką organizacyjną i budżetową Miasta Bydgoszczy, będącą zarządem drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (www.bip.zdmikp.bydgoszcz).

Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji będzie zobligowany - po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego - do przeprowadzenia właściwej analizy terenu, mając na uwadze zasady dobrego sąsiedztwa oraz do prawidłowego ustalenia stron postępowania. W sytuacji, gdy uległ zmianie katalog osób będących stronami postępowania, organ I instancji, zgodnie z art. 28 k.p.a. winien je zawiadomić o wszczętym postępowaniu oraz zapewniając czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1, art. 79 i art. 81 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła E. U., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości, zarzucono naruszenie:

1. - art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i nie wezwanie z urzędu organu odwoławczego - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy do uzupełnienia odpowiedzi na skargę wraz z uzupełnieniem akt sprawy (w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.) celem wyjaśnienia istotnych wątpliwości nie powodujących nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, czy załączona do decyzji organu I instancji mapa (załącznik nr 1 - graficzny do decyzji) jest kopią mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, kopią mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało przedwczesne przyjęcie przez Sąd I instancji, że załączona mapa do decyzji administracyjnej organu I instancji nie spełnia wymogów przewidzianych w § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz nie spełnia wymogów zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.(sic!);
2. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegają na przyjęciu, że samo prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego pozwala na wskazanie, które z sąsiadujących działek stanowią punkt odniesienia do ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", w szczególności do ulicy (...) gdy tymczasem prawidłowa wykładania tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2009 r., sygn.. akt II OSK 1193/08);
3. - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 4 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zakreślono w sposób prawidłowy analizy terenu oraz nie uwzględniono w odpowiednich relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo - społecznych tak, aby rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej;
4. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niejasne uzasadnienie wyroku przez Sąd I instancji, iż nie wystarczającym jest rozszerzenie przez organy administracji publicznej obszaru analizowanego z 54 m do 70 m w odległości od planowanej inwestycji w celu zachowania warunków ładu przestrzennego w ramach dającej wyodrębnić się zwartej jednostki terenowej urbanistyczno - architektonicznej na danym obszarze;
5. - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia budynku na cele usługowo (biurowo) - mieszkalne wywrze wpływ na sąsiednie nieruchomości; Sąd I instancji nie wskazuje ewentualnych skutków zmiany sposobu użytkowania nieruchomości pozostawiając to interpretacji;
6. - art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, a jedynie ogólnikowe przyjęcie przez Sąd I instancji na karcie 23 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w sprawie mogło dojść do wadliwego ustalenia kręgu osób, którym przysługiwałby status stron postępowania w związku z tym, że organy administracji publicznej błędnie wyznaczyły tzw. obszar analizowany, gdy tymczasem Sąd I instancji pominął fakt, który jest możliwy do stwierdzenia na podstawie akt sprawy, iż w toku postępowania przed organem I instancji doszło do rozszerzenia obszaru analizowanego, co skutkowało nawet zwiększeniem potencjalnego kręgu stron postępowania i uwzględnieniem wszystkich możliwych osób, którym taki status mógłby przysługiwać;
7. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione i przedwczesne stwierdzenie przez Sąd I instancji, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, w szczególności: § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie spełnia wymogów zawartych w art. 52 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a. w sytuacji gdy Sąd I instancji nawet nie próbował wzywać organu odwoławczego do uzupełnienia odpowiedzi na skargę wraz z uzupełnieniem akt sprawy (w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a.), a także
8. b) inne przepisy postępowania, w szczególności w art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. skoro organy administracji publicznej dokonały rozszerzenia tzw. obszaru analizowanego, co gwarantowało nawet zwiększenie podmiotów, którym przysługiwałby status stron postępowania.

Wskazując na te zarzuty uczestniczka postępowania wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz uczestniczki kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

W sytuacji postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść, w granicach określonych w skardze, do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W takim też porządku, po powołaniu się na odrębne podstawy wymienione w art. 174 p.p.s.a., winny być sformułowane zarzuty w petitum skargi kasacyjnej. W tym zakresie konstrukcja zarzutów odbiega od wymaganego przez powołane przepisy wzorca, autor skargi kasacyjnej niedostatecznie zaś wyodrębnił zarzuty naruszeń procedury i prawa materialnego, niemniej jednak Naczelny Sąd Administracyjny postanowił skargę kasacyjną rozpoznać, stosując wymienioną wyżej zasadę rozdzielenia zarzutów naruszeń przepisów procesowych i materialnych.

Pierwszy z postawionych zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Zarzut naruszenia art. 106 § 3 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez zamknięcie rozprawy i nie wezwanie z urzędu organu odwoławczego do uzupełnienia odpowiedzi na skargę wraz z uzupełnieniem akt sprawy w trybie art. 54 § 2 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów nie wynika obowiązek przeprowadzenia dowodu przez wezwanie organu do uzupełnienia odpowiedzi na skargę. Złożenie odpowiedzi na skargę jest wprawdzie obowiązkiem organu wynikającym z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a., jednakże przepis łączy odpowiedź z obowiązkiem przesłania akt wraz ze skargą, która została złożona do organu.

Sąd administracyjny rozpatruje zaś sprawę przeprowadzając kontrolę postępowania administracyjnego, i orzeka, jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a., na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Oceniając zaś akta sprawy sąd może wprawdzie przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, ale tylko wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a także nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd Wojewódzki nie był zobowiązany do przeprowadzenia takiego dowodu w rozpoznawanej sprawie, po pierwsze dlatego, że z art. 106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu, nieprzeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu nie może zatem być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 165/11, LEX nr 1219069).

Po drugie przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może być podstawą kwestionowania ustaleń przyjętych przez organy i nie może służyć zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Nie było zaś w sprawie wątpliwości, iż załączona do akt administracyjnych mapa nie posiadała żadnych cech (właściwych pieczęci i opisu) pozwalających na przyjęcie, że załącznik graficzny do decyzji jest kopią mapy zasadniczej lub kopią mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. To, że mapa ta mogła obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, nie dawało jeszcze podstaw do uznania ją za mapę, o której mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podzielić zatem należało pogląd Sądu Wojewódzkiego, że organy administracji oparły swoje rozstrzygnięcie na nieprawidłowo sporządzonym załączniku do wniosku. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast odnieść się do zarzutu niezgodności mapy z art. 52 ust. 2 pkt 1 p.p.s.a.(który powołano w skardze kasacyjnej), gdyż przepis ten, tj. ust. 2 nie ma jednostki redakcyjnej (pkt 1), a nadto nie wiadomo w jakim zakresie mógłby się odnosić do wadliwej mapy.

Z powyższych względów nie można było uznać trafności łączącego się z zarzutem powyższym, ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, a mianowicie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione i przedwczesne, zdaniem autora skargi kasacyjnej, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego, co miałoby być skutkiem nieprzeprowadzenia przez Sąd czynności opisanych wyżej.

Również kolejne zarzuty proceduralne nie okazały się usprawiedliwione. Poza przytoczeniem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zapadały w innych sprawach, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło skonkretyzowanego powiązania cytowanych orzeczeń z materią rozpatrywanej sprawy, ponadto wskazując na naruszenie określonych przepisów proceduralnych nie wykazano, w jaki sposób uchybienia te mogły wpłynąć w sposób istotny na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki uchylając natomiast zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję wykazał, że organy administracji nie przeprowadziły postępowania w sposób właściwy, wyprowadzając co najmniej przedwczesne wnioski z analizy znajdującej się w aktach, w której, powołując się na poszczególne przepisy rozporządzenia i wskazując na możliwość innego niż to określały zawarte tam zasady zagospodarowania przestrzeni, zastosowano wiele rozwiązań odbiegających od tych zasad. Poglądy te należało podzielić.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest wystarczające dla przyjęcia rozwiązania urbanistycznego odbiegającego od wskazanej w rozporządzeniu zasady kontynuacji zabudowy jedynie opisanie istniejącego sposobu zagospodarowania i powołanie przepisu tego rozporządzenia umożliwiającego odstępstwo od zasady, bez rzetelnego i wyczerpującego wykazania przez profesjonalistę przygotowującego analizę, że odstępstwa te są nie tylko uzasadnione konkretnymi cechami zagospodarowania analizowanej przestrzeni urbanistycznej, lecz również, że zastosowanie tych odstępstw nie naruszy w istotny sposób istniejącego ładu przestrzennego.

Zastosowanie urbanistycznego rozwiązania odbiegającego od zasad wymienionych w poszczególnych przepisach rozporządzenia "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1" oznaczać powinno, że w analizie tej skonkretyzowano i wyjaśniono, przy uwzględnieniu funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania analizowanego terenu, że wyjątkowo przyjęte rozwiązania nie będą kolidowały z zasadą kontynuacji zabudowy wyrażoną w art. 61 u.p.z.p.

Określenie granic obszaru analizowanego ma istotne znaczenie dla oceny, czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, ja stanowi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Działka takiej można poszukiwać w granicach wyznaczonego obszaru, lecz jego wyznaczenie wynikać musi z uwarunkowań zagospodarowania sąsiednich działek stanowiących obszar charakteryzujący się określonym porządkiem urbanistycznym, którego cechy można wyodrębnić i opisać, a poszerzenie takiego obszaru powinno być jasno uzasadnione.

Sąd Wojewódzki nie doszukał się dostatecznego uzasadnienia tej zmiany, dlatego też nie okazały się usprawiedliwione zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niejasne, zdaniem autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie wyroku, iż nie wystarczającym jest uzasadnienie rozszerzenia przez organy administracji publicznej obszaru analizowanego z 54 m do 70 m oraz poprzez zbyt lakoniczne stwierdzenie, że zmiana przeznaczenia budynku na cele usługowo mieszkalne wywrze wpływ na sąsiednie nieruchomości.

Nie okazał się też trafny zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie, że w sprawie mogło dojść do wadliwego ustalenia kręgu osób, którym przysługiwałby status stron postępowania, skoro, jak napisano w skardze kasacyjnej poszerzenie obszaru analizowanego skutkować winno zwiększeniem potencjalnego kręgu stron postępowania i uwzględnieniem wszystkich możliwych osób, którym taki status mógłby przysługiwać. Pomimo takiego potencjalnego zwiększenia kręgu stron organy wskazały jednak tylko na najbliższych sąsiadów jako strony, pomimo, że urbanistyczny zasięg oddziaływania tej inwestycji był większy, a interesy żądających dopuszczenia w charakterze stron innych osób w ogóle nie zostały wyjaśnione i omówione w zaskarżonej decyzji.

Nie okazały się też trafne zarzuty naruszenia prawa materialnego. Podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność, że ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie jest trafna, lecz propozycje zagospodarowania należy uzasadnić istniejącym już w analizowanym obszarze zróżnicowaniem, w tym przypadku zróżnicowaniem funkcji mieszkalno usługowych, tylko wówczas można dowodzić, że zróżnicowana co do funkcji zabudowa będzie kontynuowana.

Nie można zatem było skutecznie stawiać w tym zakresie Sądowi Wojewódzkiemu zarzutu błędu interpretacyjnego art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak powiedziano wyżej, dopiero wykazanie przez wnioskodawcę, że ład przestrzenny na skutek realizacji zamierzenia inwestycyjnego nie zostanie naruszony, co jest warunkiem zachowania zasady kontynuacji zabudowy, daje podstawy do akceptacji tego zamierzenia. Z tego samego powodu nie można było uwzględnić zarzutu naruszenia tego przepisu przez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie zakreślono w sposób prawidłowy analizy terenu oraz nie uwzględniono w odpowiednich relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych tak, aby rozbudowa odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Reasumując należało stwierdzić, że w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentów pozwalających na ocenę zaskarżonego wyroku – w zakresie objętym skargą kasacyjną - jako niezgodnego z prawem, a skoro wywiedzione w tej skardze zarzuty nie okazały się usprawiedliwione, należało ją na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalić.