Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 lutego 2014r. sygn. akt II SA/Po 878/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...]
Postanowieniem tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu – po rozpatrzeniu zażalenia [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. znak [...] uzgadniające warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, dwóch silosów zbożowych, ośmiu silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej, planowanej na działce nr [...] w M. – na podstawie art. 124, art. 126 i art. 127 § 2 oraz art. 134 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia zażalenia.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005r. [...] Wojewoda Wielkopolski uzgodnił warunki zabudowy terenu działki nr [...] położonej w miejscowości M. dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków inwentarskich (kurników), budynku magazynowego, dwóch silosów zbożowych, ośmiu silosów paszowych, wagi wozowej oraz pasów zieleni ochronnej w ramach istniejącej zabudowy. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli w dniu 18 maja 2007r. [...], którzy w uzasadnieniu podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie zostało im doręczone.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1989/07 uchylił zaskarżone przez [...] postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2007r. Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że organ II instancji obowiązany był na wstępie ocenić dopuszczalność zażalenia i zachowanie terminu do jego wniesienia, stosując w tym zakresie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., czego nie uczynił. W sprawie nie ma dowodów doręczenia stronom postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r., nie wiadomo zatem, czy w dacie składania zażalenia postanowienie to było już ostateczne. Sąd podniósł ponadto, że organ nie wyjaśnił, czy [...] mieli przymiot strony postępowania i czy byli uprawnieni do wniesienia zażalenia.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 543/08 oddalił skargę kasacyjną [...] od powyższego wyroku.
Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, jako organu właściwego do rozpatrzenia zażalenie [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r., ponieważ z dniem 1 stycznia 2006r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej u.p.z.p.) w zakresie gruntów rolnych, stosownie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004r. nr 121, poz. 1266, z zm. - dalej u.o.g.r.l.) - należą do starosty powiatu. Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2006r. organem I instancji w tego typu sprawach z terenu powiatu gnieźnieńskiego jest zgodnie z właściwością miejscową Starosta Gnieźnieński. W związku z tym, że przepisy szczególne u.o.g.r.l. nie wskazują organu wyższego stopnia w stosunku do starosty wymienionego w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest zgodnie z właściwością miejscową Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu. Postanowienie o przekazaniu zażalenia według właściwości nie zostało zaskarżone.
Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 126, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 53 ust. 5 u.p.z.p. umorzyło postępowanie zażaleniowe.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Po 697/10 uchylił zaskarżone przez [...] postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzając, że z adnotacji na postanowieniu Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. wynika, że zostało ono doręczone Wójtowi Gminy Niechanowo oraz inwestorom [...], jednakże w aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru, dowodów doręczenia postanowienia tym podmiotom, a tymczasem zażalenie na to postanowienie złożyli [...] w dniu 18 maja 2007r. (data wpływu do organu, w aktach brak dowodu nadania zażalenia). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powinno było, jako organ II instancji dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia.
W ocenie Sądu organ II instancji zbyt pochopnie i bez należytego uzasadnienia – powołując się na aktualne w dniu wydania zaskarżonego postanowienia brzmienie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i uznając, że skarżący, którzy nie są inwestorami przedmiotowej inwestycji, nie mają prawa wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe wydane na podstawie przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. – przyjął, że oceny prawnej zażalenia wniesionego przez [...] należy dokonać opierając się na brzmieniu tych przepisów obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, nie zaś na dzień wniesienia zażalenia. Sąd wskazując na brzmienie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. i art. 106 § 5 k.p.a. obowiązujące w dacie wniesienia przez skarżących zażalenia, a zatem na dzień 18 maja 2007r. stwierdził, że powołane przepisy nie ograniczały kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia jedynie do inwestorów inwestycji, której dotyczy postępowanie główne o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, uprawnionym do wniesienia zażalenia na podstawie przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010r., były wszystkie strony postępowania określone na podstawie art. 28 k.p.a., dlatego organ odwoławczy powinien, mając na względzie powołane przepisy ocenić, czy [...] są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Sąd wyjaśnił również, że skarżący wnieśli zażalenie w dniu 18 maja 2007r., wobec czego obowiązkiem organu II instancji było zastosowanie przepisów procesowych obowiązujących w chwili wystąpienia zdarzenia prawnego (wniesienie zażalenia), które jest przedmiotem oceny, a przy tym względniejsze dla obywatela, którego zdarzenie to dotyczy. Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, związane oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.), przy uwzględnieniu również treści art. 170 p.p.s.a., zbada, czy zażalenie [...] zostało wniesione w terminie, czy przysługuje im przymiot stron w postępowaniu, a w przypadku pozytywnych ustaleń dokona merytorycznej oceny zaskarżonego postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. Sąd przywołał również wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1989/07, zgodnie którymi organ II instancji, do którego wpłynęło zażalenie, obowiązany był na wstępie dokonać oceny dopuszczalności zażalenia i zachowania terminu do jego wniesienia, a zbadanie kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia jest zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, ponieważ merytoryczne rozpoznanie zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu do jego wniesienia, w sytuacji, gdy termin ten nie został przywrócony stanowi naruszenie prawa.
Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia przez Kolegium przepisów o właściwości, wskazując, że z dniem 1 stycznia 2006r. kompetencje dotyczące uzgodnienia warunków zabudowy i lokalizacji inwestycji celu publicznego, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. w zakresie gruntów rolnych, należą zgodnie z art. 5 ust. 1 u.o.g.r.l. do starosty, zaś organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. są samorządowe kolegia odwoławcze.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 562/11 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Po 697/10, podzielając stanowisko zaprezentowane w tym wyroku. W uzasadnieniu wyroku NSA, zwracając uwagę na treść art. 153 p.p.s.a. stwierdził, że Sąd I instancji, uchylając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu, prawidłowo wskazał, że zbadanie kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia jest zagadnieniem, które należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności; rozpoznając sprawę ponownie organ winien zbadać, czy zażalenie zostało wniesione w terminie.
Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w celu ustalenia daty doręczenia zaskarżonego postanowienia podmiotom w nim wskazanym zwróciło się do Wojewody Wielkopolskiego o wyjaśnienie tej kwestii. Wojewoda stwierdził, że nie znajduje się w posiadaniu zwrotnych potwierdzeń odbioru z uwagi na to, że prawdopodobnie zostały one dołączone do akt przekazanych Ministerstwu Rolnictwa i Rozwoju Wsi, a ponadto poinformował, że urzędowe książki nadawcze podlegają zniszczeniu w terminie 5 lat od chwili ich przekazania do archiwum zakładowego, zaś przedmiotowa dokumentacja została zniszczona w 2010r. Wojewoda wyjaśnił również, że nie może złożyć reklamacji w urzędzie pocztowym, gdyż dokumentacja pocztowa potwierdzająca wysłanie korespondencji podlega zniszczeniu po upływie roku od dnia jej nadania. Wojewoda podał, że zwrócił się do stron postępowania o wskazanie daty odbioru postanowienia, na wezwanie to [...] nie odpowiedzieli, zaś Wójt Gminy Niechanowo poinformował, że nie posiada w dokumentacji zapisów dotyczących daty otrzymania przedmiotowego postanowienia, jednak nastąpiło to pomiędzy 14 grudnia 2005r. a 8 stycznia 2006r., gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczyło przedmiotowe uzgodnienie, nastąpiło w dniu 9 stycznia 2006r.
[...] w piśmie z dnia 13 czerwca 2013r. poinformowali, że postanowienie Wojewody zostało im doręczone, jednak nie znają dokładnej daty doręczenia przesyłki, ale otrzymali ją w drugiej połowie grudnia 2005r., nie później niż na początku stycznia 2006r.
Kolegium, uznając przywołane oświadczenia za spójne i wiarygodne uznało, że postanowienie zostało doręczone podmiotom najpóźniej w styczniu 2006r.
Powołując się na treść art. 141 § 2 i art. 57 § 1 k.p.a., Kolegium stwierdziło, że [...] zażalenie (pismo datowane na dzień 14 maja 2007r.) złożyli w Wielkopolskim Urzędzie Wojewódzkim w dniu 18 maja 2007r., a zatem termin do jego wniesienia został przekroczony i to znacznie.
Organ wyjaśnił, powołując się na stanowisko orzecznictwa, że osoba, która pomimo posiadania interesu prawnego nie brała udziału w postępowaniu, zachowuje termin do wniesienia środka zaskarżenia w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym postanowienie doręczono, co oznacza, że ostateczny i nieprzekraczalny termin do złożenia zażalenia dla osób, które nie brały udziału w postępowaniu jest taki sam, jak termin do złożenia zażalenia dla strony, której jako ostatniej doręczono postanowienie. W związku z tym Kolegium uznało, że mimo iż nie da się ustalić dokładnej daty doręczeń, które zostały dokonane zgodnie z oświadczeniem [...] orientacyjnie w drugiej połowie grudnia 2005r. jednak nie później niż na początku stycznia 2006r., przyjąć należy, że składający zażalenie [...] nie zachowali ustawowego terminu do wniesienia zażalenia, na co bezspornie wskazuje data wniesienia tego zażalenia w maju 2007r. W tych warunkach stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia zażalenia skutkowało wydaniem postanowienia na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. [...] wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie z dnia [...] czerwca 2013r., domagając się jego uchylenia i zarzucając naruszenie przy jego wydaniu: art. 40 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie, tym samym, że rozpoczął bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia, który nie został dochowany; art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że "zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności". Kwestionując ustalenia w zakresie doręczenia przedmiotowego postanowienia poszczególnym uczestnikom postępowania uzgodnieniowego, skarżący stwierdzili, że w stosunku do nich doręczenie w ogóle nie nastąpiło, wobec czego nie rozpoczął się również bieg termin do wniesienia środka zaskarżenia i nie mogli uchybić terminowi.
SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę, podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie jest zasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
Sąd I instancji wskazał, że ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. (ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania) i art. 170 p.p.s.a. (prawomocność materialna) Sąd oraz organ administracyjny związane są stanowiskiem wyrażonym przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1989/07 jak i przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 543/09 a także przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Po 697/10 i przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 562/11 w zakresie dotyczącym stosowania w sprawie przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010r. oraz zbadania kwestii dochowania terminu do wniesienia zażalenia.
Sąd uznał, że Kolegium nie naruszyło przepisu art. 153 p.p.s.a. i zasadnie zastosowało w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż zażalenie [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia.
W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie SKO w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013r. zostało wydane bez naruszenia przepisów, które powodowałoby jego nieważność (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) lub takiego naruszenia przepisów, które stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a) lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).
Sąd stwierdził, że Kolegium trafnie uznało, iż strona skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia zażalenia na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. Sąd zwrócił uwagę na to, że skarżący mylnie interpretują stanowisko Kolegium w niniejszej sprawie. Z braku dowodów wskazujących na doręczenie skarżącym postanowienia z dnia [...] grudnia 2005r. – na co wskazują w swoich pismach sami skarżący, twierdząc, że przedmiotowego postanowienia im w ogóle nie doręczono – organ przyjął, że doręczenie takie w stosunku do skarżących nie nastąpiło i okoliczność tę poddał następnie odpowiedniej ocenie prawnej w zakresie zachowania terminu do wniesienia zażalenia, nie mógł zatem w tym zakresie naruszyć przepisu dotyczącego doręczeń (art. 40 § 1 k.p.a.).
Ponadto, słuszne jest stanowisko Kolegium, że termin do wniesienia zażalenia przez stronę, która została pominięta w postępowaniu (strona, której nie doręczono skarżonego aktu), należy liczyć od ostatniego doręczenia przedmiotowego postanowienia innym stronom postępowania. Pogląd ten koresponduje ze stanowiskiem, jakie wyraził w tej sprawie NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009r. (sygn. akt II OSK 543/09), który stwierdził, że "tak długo, jak decyzja (postanowienie) organu I instancji nie nabierze przymiotu ostateczności, tak długo stronie nie uczestniczącej w postępowaniu służy prawo do wniesienia odwołania (zażalenia). Natomiast po orzeczeniu prawomocnym strona może szukać ochrony swych praw poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania. W sytuacji zaś, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji i nie została jej doręczona decyzja (postanowienie), termin do wniesienia odwołania (zażalenia) musi być liczony od daty doręczenia stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję (postanowienie). Upływ tego terminu oznacza, że decyzja (postanowienie) staje się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.)".
Sąd stwierdził, że określenie daty doręczenia postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. poprzez wskazanie przedziału czasu i przyjęcie, że doręczenie postanowienia [...] - uczestnikom postępowania uzgodnieniowego nastąpiło nie później niż w styczniu 2006r. jest prawidłowe, gdyż pozwala na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zażalenie zostało wniesione przez skarżących, którym tego postanowienia nie doręczono, w terminie otwartym dla tych uczestników postępowania uzgodnieniowego, którym postanowienie zostało doręczone. Ustalenia Kolegium w tym zakresie zostały poczynione na podstawie oświadczenia [...], korespondującego ze stanowiskiem Wójta Gminy Niechanowo, który poinformował, że wprawdzie nie posiada w dokumentacji zapisów dotyczących daty otrzymania przedmiotowego postanowienia, jednak nastąpiło ono w okresie od drugiej połowy grudnia 2005r. do początku stycznia, do 8 stycznia 2006r., gdyż wydanie decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczyło przedmiotowe uzgodnienie, nastąpiło w dniu 9 stycznia 2006r. Treść decyzji Wójta Gminy Niechanowo nr [...] o warunkach zabudowy (znak [...]) wprost wskazuje, że została wydana po uzyskaniu m.in. uzgodnienia "Wojewody Wielkopolskiego [...].". W sprawie brak jest jakichkolwiek powodów do zakwestionowania stanowiska uczestników postępowania uzgodnieniowego - będących zarazem adresatami decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczyło przedmiotowe uzgodnienie Wojewody Wielkopolskiego - co do tego, że doręczono im postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r., tym bardziej, że w podobnym czasie postanowienie to doręczone zostało również organowi prowadzącemu postępowanie główne. Ustalenia faktyczne SKO w Poznaniu nie naruszają art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.
Sąd uznał, że skoro postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. zostało doręczone stronom postępowania: [...] najpóźniej w styczniu 2006r., to termin do wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 141 § 2 k.p.a., upłynął w dniu 7 lutego 2006r. (7 dni liczone od 31 stycznia 2006r.). W tym też terminie skarżący, którym nie doręczono przedmiotowego postanowienia, powinni wnieść zażalenie, natomiast ich zażalenie zostało niewątpliwie wniesione już po tym terminie, gdyż dopiero w dniu 18 maja 2007r. (ewentualne przyjęcie daty sporządzenia 14 maja 2007r. pisma, jako dnia jego wniesienia stanowi okoliczność pozbawioną znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy).
Sąd stwierdził, że wobec wniesienia zażalenia z oczywistym, ponad rocznym, uchybieniem terminu, stanowisko Kolegium co do zastosowania w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. i wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia zażalenia było prawidłowe, a jego wydanie nastąpiło bez naruszenia powołanych w skardze przepisów art. 40 § 1 i art. 134 k.p.a., jak i innych przepisów postępowania wiążących organ odwoławczy, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Kolegium nie poinformowało skarżących w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem procesowym i wypowiedzenia się co do niego, jednak uchybienie to nie zostało podniesione przez skarżących, ani nie zostały podane okoliczności wskazujące, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie przedstawili ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowym takich argumentów, które wskazywałyby na możliwość innego rozstrzygnięcia sprawy, gdyby ostatecznie wypowiedzieli się co do zgromadzonych przez organ II instancji materiałów przed wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 lutego 2014r. wniósł [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżył go w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji "błędy w ustaleniach faktycznych mające istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, a w myśl art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:
- art. 40 § 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło skutecznie doręczenie decyzji stronom postępowania,
- art. 134 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji,
- przez ich błędną wykładnię".
W uzasadnieniu, dla wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej art. 174 pkt. 1, nie zaś art. 174 pkt, 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej podał, że dominujący zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i w doktrynie prawniczej jest pogląd, zgodnie z którym jako podstawę skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć wyłącznie naruszenie przepisów dotyczących postępowania przed sądami administracyjnymi, nie zaś naruszenie przepisów regulujących przebieg postępowania w toku postępowania administracyjnego (pozasądowego). Na potwierdzenie słuszności tego poglądu przytoczono fragment publikacji: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz red. prof. dr hab. Roman Hauser, red. prof. zw. dr hab. Marek Wierzbowski, Rok wydania: 2011, Wydawnictwo: C.H.Beck, Wydanie: 1:
"Komentowany przepis stał się jednak ponownie przedmiotem wątpliwości, które wskazywały na inny (węższy) sposób interpretacji art. 174 pkt 2 PrPostSAdm. W dwóch orzeczeniach podjętych przez NSA w 2007r. wskazano bowiem, że podstawy skargi kasacyjnej określone w art. 174 pkt 1 i 2 odnoszą się wyłącznie do naruszenia przepisów prawa stosowanych przez sąd pierwszej instancji, a zatem nie można w rym przypadku powoływać się na naruszenie przepisów stosowanych przez organ administracji publicznej, a ocenianych przez sąd. W szczególności podkreślono w w/w orzeczeniach, że podstawa skargi kasacyjnej wskazana w art. 174 pkt 2 PrPostSAdm może odnosić się do przepisów postępowania sądowoadministracyjnego (zawartych w komentowanej ustawie), a nie przepisów procedury administracyjnej (por. wyr. NSA z 4.1.2007r., II FSK 80/86, niepubl.; wyr. NSA z 26.1.2007r., lI FSK 144/06, Legalis). Przedstawiony w orzecznictwie NSA pogląd poprzedzało podobne w treści stanowisko doktryny wyrażone w pierwszym komentarzu do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, który ukazał się w 2005. (por. H. Knysiak-Molczyk, [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu, s. 341). Pogląd ten następnie znalazł szerokie poparcie w literaturze przedmiotu, gdzie wskazywano, że powołując się na art. 174 pkt 2 PrPostSAdm jako podstawę skargi kasacyjnej, wnoszący ten akt zaskarżenia powinien powoływać się na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi (por. rn.in. Z. Kmieciak, Dwuinstancyjne sądownictwo, s. 11, lub też B. Gruszczyński, [w:] B. Dauter, 8. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu, (2005), s. 455 i 456, K. Radzikowski, Czy niedostrzeżone przez sąd naruszenie, s. 62 i n.j. Pojawiły się jednak również głosy przeciwne, wskazujące, iż treść art. 174 pkt 2 powinna być traktowana szerzej, z uwzględnieniem możliwości powołania się na naruszenie przepisów proceduralnych w postępowaniu przed organem administracji publicznej (por. rn.in. G. Rząsa, Glosa do wyroku TK z 20 września 2006 r., SK 63/05, Prz. Sejm. 2008, Nr 4, s. 215, oraz W. Piątek, Naruszenie przepisów prawa procesowego, s. 28)."
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że sąd I instancji nieprawidłowo ustalił, iż w sprawie występują przestanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od postanowienia, wskutek upływu czasu. Skarżącemu nigdy skutecznie nie doręczono rzeczonego postanowienia, w związku z czym w stosunku do niego nigdy nie zaczął biec termin do jego zaskarżenia. Aby mieć do czynienia z rozpoczęciem biegu jakiegoś terminu musi nastąpić doręczenie, albo chociaż nastąpienie skutku w postaci doręczenia. Zatem jeśli nie nastąpi doręczenie, to automatycznie nie rozpoczyna również biec jakikolwiek termin, w tym w szczególności termin do zaskarżenia decyzji (postanowienia).
Określenie daty doręczenia rzeczonego postanowienia poprzez wskazanie przedziału czasowego jest w ocenie skarżącego niedopuszczalne. W sprawie nie zostały wskazane żadne dowody, z których wynika, kiedy rzeczone postanowienie zostało doręczone stronom postępowania. W związku z faktem, że ta okoliczność do tej pory nie została wyjaśniona (rozstrzygnięta), nie jest możliwe ustalenie konkretnej daty upływu terminu do wniesienia zażalenia. Według skarżącego wykluczone jest posługiwanie się w tym przypadku domniemaniami. Dopiero w razie ustalenia, kiedy konkretnie stronom postępowania doręczone zostało postanowienie, można mówić o ewentualnym skutku w postaci upływu terminu do jego zaskarżenia.
W swoich ustaleniach sąd I instancji oparł się na oświadczeniu złożonym przez Wójta Gminy Niechanowo, który przecież przyznał, iż "nie posiada w dokumentacji zapisów dotyczących daty otrzymania przedmiotowego postanowienia (...)". W związku z powyższym opierając się na takim materiale dowodowym, nie było możliwe ustalenie kiedy faktycznie upłynął termin do złożenia zażalenia, a co za tym idzie niedopuszczalne jest ustaleniem, że skarżący uchybił terminowi do zaskarżenia wydanego w sprawie postanowienia.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związane granicami skargi kasacyjnej oznacza, że o zakresie kontroli zaskarżonego orzeczenia decyduje wnoszący skargę kasacyjną, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nie zaistniała. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się zatem wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Jedynym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut oparty na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego poprzez błędna wykładnię art. 40 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji stronom postępowania oraz art. 134 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2013r. wydane było w przedmiocie "stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia" na podstawie art. 134 k.p.a., a nie "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji" na podstawie art. 134 k.p.a.
Zgodnie z art. 134 k.p.a. w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie (zażalenie) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten, zgodnie z art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia zażalenia jest m.in. zachowanie terminu do jej dokonania. Organ, do którego wpłynęło zażalenie jest obowiązany w postępowaniu wstępnym zbadać, czy zażalenie wniesione zostało w terminie.
W sprawie niniejszej Sąd I instancji wskazał, że ze względu na treść art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. Sąd oraz organy administracyjne w sprawie były związane oceną wyrażoną w tej sprawie przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 3 grudnia 2007r. sygn. akt IV SA/Wa 1989/07, jak i przez NSA w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 543/09, a także przez WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Po 697/10 i przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2012r. sygn. akt II OSK 562/11 w zakresie dotyczącym stosowania w sprawie przepisu art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed jego nowelizacji, która weszła w życie w dniu 17 lipca 2010r. i zobowiązane były zbadać kwestię dochowania terminu do wniesienia zażalenia. Sąd I instancji uznał, że Kolegium zasadnie zastosowało w sprawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., gdyż zażalenie [...] na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. zostało złożone po upływie terminu do jego wniesienia.
Zarzuty wskazujące na nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji, że w sprawie zachodzą przesłanki do "stwierdzenia niedopuszczalności odwołania" od postanowienia wskutek upływu czasu, są zatem nieuprawnione.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie można mówić o błędnej wykładni przepisu art. 40 § 1 k.p.a. poprzez "przyjęcie, że w sprawie nastąpiło skutecznie doręczenie decyzji stronom postępowania" Okoliczność ta jest bowiem okolicznością faktyczną, a nie okolicznością prawną. Zarzut kiedy doręczono stronom postępowania przedmiotowe postanowienie mógł być rozpatrywany jedynie jako zarzut niezasadnego uznania przez Sąd I instancji, że organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, nie zaś jako zarzut naruszenia prawa materialnego.
Przepis art. 40 § 1 k.p.a stanowi, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. W sprawie bezsporne było, że postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. nigdy nie było doręczone skarżącemu kasacyjnie, zgodnie z tym przepisem. Dlatego termin do wniesienia zażalenia przez skarżącego należało liczyć od dnia doręczenia tego postanowienia stronom postępowania, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 543/08, którego oceną prawną związany był organ orzekający i Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a. Ustalając natomiast datę doręczenia postanowienia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2005r. stronom postępowania przyjęto styczeń 2006r.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, wskazanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że niedoręczenie decyzji (postanowienia) stronie powoduje, że automatycznie nie rozpoczyna również biec jakikolwiek termin, w tym w szczególności termin do zaskarżenia decyzji (postanowienia). Już w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 543/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie do zaakceptowania jest stanowisko, że skoro [...] nie brali udziału w postępowaniu i nigdy nie otrzymali postanowienia, to nie zaczął im biec termin do złożenia zażalenia. Jeśli przysługiwałby im przymiot strony, a mimo to nie brali udziału w postępowaniu – służyłoby im w tej sytuacji jedynie prawo do żądania wznowienia postępowania. Ocena ta wiązała organy orzekające oraz Sąd na podstawie art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.