Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 216/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 504/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. C., T. C. i A. C. - prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "[...] s.c.", na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za uchybienia stwierdzone podczas kontroli, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją wydaną, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] marca 2014 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 4.000,00 zł, Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). Na wymierzoną karę "składają się dwie kwoty" (każda w wysokości po 2.000,00 zł) za naruszenie przez strony następujących przepisów prawa żywnościowego, tj.: załącznika nr II rozdziału II ust. 1 i ust. 2 lit. f oraz załącznika II rozdziału I ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004, s. 1; Dz. Urz.

UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, s. 319 ze zm.), co zostało udokumentowane w protokole kontroli z dnia 23 września 2010 r. nr 02260402/06/2010, a mianowicie: zły stan techniczny stołów w hali pakowania (zniszczona powierzchnia), brak środków czystości (mydła, ręczników) w halach produkcyjnych. Wyżej wymieniony protokół kontroli zawiera zapis, że podczas trwania kontroli ubytek środków czystości został uzupełniony.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej;
2. 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego;
3. 3) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r.;
4. 4) prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. Nr L 31/1 ze zm.), rozporządzenia Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. L 139/1 ze zm.), rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące organizacji urzędowych kontroli w odniesieniu do produktów pochodzenia zwierzęcego przeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. L 226/83 ze zm.), rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. L 191/1 ze zm.), ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), rozporządzenia Komisji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 338/1 ze zm.), rozporządzenia Komisji nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie nr 2073/2005 w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych (Dz. Urz. L 322/12);
5. 5) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r.;
6. 6) art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo tego, że nakładała ona kary pieniężne za każde z naruszeń, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI organ uprawniony jest do nałożenia jednej kary pieniężnej;
7. 7) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości, lecz powstała konieczność ich napełnienia;
8. 8) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., wskutek czego utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji, mimo uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;
9. 9) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że uchybienia stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a także brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;
10. 10) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, ponieważ nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji nie ustalił rzeczywistego stan stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;
11. 11) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że protokół kontroli zawierał subiektywne oceny kontrolującego i nie został dokładnie opisany stan faktyczny;
12. 12) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo tego, że została rozstrzygnięta znacznie po upływie 6 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania;
13. 13) art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej wydanej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał w obszernym uzasadnieniu, że organy orzekające nie dopuściły się takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie kontrolowanych rozstrzygnięć.

Sąd zauważył, że sporządzony w niniejszej sprawie protokół, wprawdzie nie w pełni czyni zadość przepisom art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, bowiem nie zawiera dokładnego opisu stwierdzonych nieprawidłowości i ich skutków, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie mógł stwierdzić, że gdyby protokół zawierał dokładniejszy opis, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, a tylko takie stwierdzenie pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony przez organy orzekające w sposób pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzenia skarżących, że organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania dnia 11 października 2013 r. i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężne za uchybienia, które już nie istniały, ponieważ sprawa została już rozpoznana, a organ dokonał oceny uchybień i uznał, że nie wymagają one nałożenia kary pieniężnej, wskazał, że postępowanie dotyczące uchybień i ich usunięcia jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego wymierzenia kary za naruszenia prawa żywnościowego. Tym samym zarzut skarżących, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kar pieniężnych, ponieważ sprawa została już rozpoznana w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 23 września 2010 r., nie mógł zostać uwzględniony.

Dalej Sąd przytoczył odpowiednie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 oraz nr 178/2002i stwierdził, że zarzut skargi naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Za istotne Sąd uznał, że przepis ust. 4 rozporządzenia nr 852/2004 usytuowany jest w załączniku II, rozdziale I, w którym zawarte zostały "ogólne wymagania dotyczące pomieszczeń żywnościowych’’, a nie wymagania dotyczące zakładu. To zaś oznacza, że to umywalki do mycia rąk znajdujące się w tych pomieszczeniach muszą być zaopatrzone w środki do mycia rąk i do higienicznego ich suszenia, a nie zakład.

Należy bowiem odróżnić wyposażenie pomieszczeń żywnościowych od posiadania środków czystości na terenie zakładu. W ocenie Sądu nie miało zatem wpływu na stwierdzenie uchybienia w postaci barku środków czystości fakt, że mogły być one napełnione, czy uzupełnione. Kara została wymierzona nie za to, że w trakcie kontroli zakładu powstała konieczność uzupełnienia środków czystości, ale za to, że tych środków nie było w pomieszczeniach żywnościowych.

Również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości lecz powstała konieczność ich napełnienia oraz, że uchybienia stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, były w ocenie Sądu nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Takie naruszenia stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie. Późniejsze usunięcie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Wysokość kary - zdaniem Sądu - została również wymierzona z uwzględnieniem aspektów jej skuteczności, proporcjonalności i stopnia odstraszenia. Sąd zauważył przy tym, że wysokość ta jest bliska minimalnej, i wbrew twierdzeniu skarżących nie jest nadmierna.

Sąd pierwszej instancji przedstawił poglądy doktryny w zakresie funkcji i charakteru sankcji administracyjnych. Wskazał, że art. 55 rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. stanowi, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W ocenie Sądu orzeczenie kary pieniężnej było prawidłowe, a tym samym podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgodne z prawem.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., Sąd poparł dominujący w orzecznictwie pogląd, że niewydanie decyzji w okresie ustalonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy. Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W tym terminie została wydana decyzja organu pierwszej instancji, co w ocenie Sądu czyni również zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. niezasadnym.

W kwestii żądania przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze decyzji na okoliczność ich treści, Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie treści innych decyzji podejmowanych w stosunku do skarżących nie wyjaśniają żadnych (tym bardziej istotnych) wątpliwości. Sąd zauważył ponadto, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając:

1. I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art.
3. 9. art. 12 § 1, art. 77 § 1., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, pomimo tego, że organy administracyjne pobieżnie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie dotrzymały procedur podczas kontroli, zaniechały przeprowadzenia koniecznych badań, nie ustaliły prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniły istoty sprawy oraz dowolnie oceniły zebrane dowody, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnej decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a jedynie przywoływały w oderwaniu od meritum przepisy prawa europejskiego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawia się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty będące w posiadaniu Skarżących i załączone do skargi, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogły rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżących;
4. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, podczas gdy organ ten dokonał błędnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie oraz nie uwzględnił, że w zakładzie nie zabrakło środków czystości, lecz powstała konieczność ich napełnienia, a ponadto uchybienia stwierdzone w protokole [...] zostały niezwłocznie usunięte, a także brak pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;
5. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, podczas gdy organ ten nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, ponieważ nie dostrzegł, że organ I instancji nie ustalił rzeczywistego stanu stołów w hali pakowania oraz faktu, że nie brakowało środków czystości, lecz powstała konieczność ich uzupełniania w trakcie pracy zakładu;
6. 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskutek czego oddalona została skarga na decyzje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, mimo uniemożliwienia Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a także uniemożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;
7. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], który rozstrzygnął sprawę po upływie 6 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że braki stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste;
8. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 oraz 12 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], który naruszył zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydał decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń;
9. 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organów i nie uchylenie decyzji wydanej na podstawie nieprawidłowo (nie zawierającego dokładnego opisu stanu faktycznego ustalonego w kontroli, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków, powołanych przepisów prawa, które zostały naruszone) sporządzonego protokołu z kontroli. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej przejawia się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty będące w posiadaniu Skarżących i załączone do skargi, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogły rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżących.
10. II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a:
11. 1. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych, w sytuacji gdy w kontrolowanym zakładzie nie wystąpiły braki środków czystości, ponieważ środki czystości w postaci mydła i ręczników znajdowały się cały czas w zakładzie należącym do Skarżących i zostały uzupełnione natychmiast gdy się skończyły;
12. 2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych, pomimo niezwłocznego usunięcia naruszeń stwierdzonych w protokole [...] zgodnie z procedurą HACCP obowiązującą w zakładzie;
13. 3. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy rozporządzenie (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenia (WE) NR 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r., rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2073/2005, a w konsekwencji czego organy nie wskazały na przekroczenie kryterium mikrobiologicznego produktu, nie potwierdziły również tego, że kryterium higieny procesu (niewłaściwa powierzchnia, brak mydła) w zakresie zagrożenia mikroorganizmami było przekroczone;
14. 4. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie wymierzenia kar pieniężnych, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 pkt f rozdziału II załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r.;
15. 5. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego poprzez niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji, pomimo tego, że nakładała ona kary pieniężne za każde z naruszeń, podczas gdy zgodnie z powołanymi przepisami za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI Organ uprawniony jest do nałożenia jednej kary pieniężnej. Jeśli podczas kontroli stwierdzono naruszenia określone w przepisach ust. 1 pkt f rozdziału II załącznika II, ust. 4 rozdziału I załącznika II rozporządzenia (WE) 852/2004 to należało nałożyć jedną karę pieniężną - zgodnie ze stwierdzonym stopniem naruszenia - w wysokości 2.000,00 zł.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ponieważ skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z wskazanymi przez skarżących kasacyjnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.

Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował.

Nie można uznać jako mających wpływ na wynik sprawy dokumentów przedstawionych przy skardze. Zasadnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagali się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym doznaje znacznego ograniczenia, gdyż jak wyraźnie przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić jedynie dowód z takiego środka dowodowego jakim jest dokument. Przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być zarówno dokumenty urzędowe, jak i dokumenty prywatne. Brak jest natomiast wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego.

Również zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Pismem z dnia 8 maja 2014 r. organ drugiej instancji uczynił zadość powyższym przepisom. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało doręczone P. C. i A. C. w dniu 13 maja 2014 r.. To już prowadzi do wniosku, że powyższy zarzut jest bezpodstawny. Ponadto zasadnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali na żadne czynności procesowe, których dokonaliby, gdyby organ odwoławczy zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia, i które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z przewlekłością postępowania i przekroczeniem przez organy ustawowych terminów załatwienia sprawy zgodzić należy się ze skarżącymi, że organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 1-3 k.p.a. Skarżący nie zauważają jednak, że mieli do dyspozycji szereg innych środków prawnych, które służą do zakwestionowania prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy strona uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia.

Skarżący mogli też skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie skorzystali z żadnego z tych trybów przed wydaniem decyzji, a zatem zarzuty te po wydaniu decyzji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej.

Odnośnie wad dotyczących protokołu z kontroli, to również w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej i prawidłowej kontroli uznając, że braki tego protokołu nie stanowiły w niniejszej sprawie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Nieskuteczne podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, pozwala na dokonanie oceny zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do próby podważenia oceny, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego w kontekście niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń, niskiego stopnia szkodliwości czynu i zawinienia skarżących oraz nałożenia dwóch kar pieniężnych.

Wszystkie powyższe kwestie były przedmiotem rozważań przez Sąd pierwszej instancji i rozważania te znalazły swoje odzwierciedlenie w obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawidłowości stosowania prawa przez organy weterynaryjne jest prawidłowa i nie mogła zostać skutecznie podważona.

Kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Takie naruszenia stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie. Późniejsze usunięcie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek przepisów w powołanej wyżej ustawie - przepisy art. 27-28 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego regulujące kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej takiej możliwości nie przewidują. Słusznie przy tym Sąd pierwszej instancji skonstatował, że gdyby organy stwierdzające naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego miałyby po każdym ich usunięciu odstępować od wymierzania kary na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy, to przepis ten nie miałby racji bytu.

Charakter omawianej kary administracyjnej nie pozwala na jej miarkowanie, ani też na odstąpienie od jej wymierzenia w sytuacjach innych, aniżeli przewidzianych przepisami prawa regulującymi przedmiotową materię. Do kar tych nie znajdują zastosowania zasady, ani normy obowiązujące w innych postępowaniach, np. w postępowaniu karnym. Organ ma możliwość ustalenia wysokości kary w przewidzianych prawem "widełkach" w zależności od stwierdzonego stopnia naruszenia i w tym zakresie określił karę w dolnych jej granicach. Brak jest w inkryminowanych przepisach normy kompetencyjnej dla organu do wymierzenia kary w zależności od społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego.

Nieuzasadnionym jest też twierdzenie, że zaskarżoną decyzją nałożone zostały dwie kary pieniężne. Decyzja nakłada jedną karę za dwa naruszenia.

Natomiast jeśli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II. 3 petitum skargi kasacyjnej), to stwierdzić przyjdzie, że nie poddają się one kontroli w postępowaniu kasacyjnym, jako że zostały wadliwie sformułowane. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego tytułu przepisy p.p.s.a. wymagają by została ona sporządzona przez zawodowego pełnomocnika. Skarga kasacyjna ma bowiem za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym uprawnień do domyślania się, który przepis skarżący chciał zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej. Skoro więc w omawianych zarzutach wskazano jedynie określone akty prawne i miejsce ich publikacji bez przytoczenia konkretnych przepisów, które w ocenie skarżących kasacyjnie zostały naruszone, to brak jest możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się kwota wynagrodzenia pełnomocnika organu.