Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Po 207/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie legalności budowy.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga P. B. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie przeprowadzenia przez ten organ postępowania z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, z późn. zm.) jest dopuszczalna.
P. B. pismem z dnia (...) listopada 2016 r. jednoznacznie zażądał przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (zwanego dalej w skrócie PINB) postępowania administracyjnego wobec obiektu budowlanego. Skarżący wyraźnie sprecyzował, że domaga się przeprowadzenia konkretnego rodzaju postępowania, to jest znajdującego umocowanie w art. 50 i 51 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze tak jednoznaczne żądanie skarżącego zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że PINB zobligowany był odpowiedzieć na nie w trybie procesowym, a do jego obowiązków należało: albo przeprowadzenie żądanej procedury i wydanie decyzji administracyjnej, albo wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Abstrahując w tym miejscu, jakie rozstrzygnięcie powinien wydać organ nie ulega wątpliwości, że PINB obowiązany był w terminie określonym w K.p.a. (art. 35, art.
- 36) załatwić wniosek albo decyzją, albo postanowieniem, na które służy zażalenie (zgodnie z art. 61a § 2 K.p.a. na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie).
Powyższe zdaniem Sądu oznacza, że niezależnie od tego jak organ zamierzał ocenić wniosek skarżącego z dnia (...) listopada 2016 r., jego skutkiem musiało być wydanie jednego z orzeczeń określonych w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Bezczynność organu w zakresie wydania takich rozstrzygnięć jest natomiast zaskarżalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Sąd zauważył, że w reakcji na wniosek skarżącego z dnia (...) listopada 2016 r. PINB wydał postanowienie z dnia (...) grudnia 2016 r. (...) o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowienie to utrzymał w mocy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 września 2017 r. sygn. akt II SA/Po 314/17 oddalił skargę P. B. Oceniając zasadność skargi na bezczynność złożonej przez skarżącego Sąd stwierdził, że jest ona bezzasadna. Pochodzące od skarżącego żądanie przeprowadzenia przez PINB postępowania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do zespołu budynków mieszkalnych w S. przy ul. (...), na działce (...) dotarło do organu (...) listopada 2017 r. Już po 12 dniach PINB wydał postanowienie, którym załatwił wniosek skarżącego w trybie procesowym, to jest na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia żądanego postępowania. Zdaniem Sądu nie sposób stwierdzić, że PINB dopuścił się bezczynności w jego załatwieniu.
Ubocznie Sąd wyjaśnił, że w ramach niniejszej sprawy, która została wywołana skargą na bezczynność, badał jedynie terminowość działania PINB. W żadnym razie nie mógł wypowiadać się o zasadności przyjętego sposobu rozstrzygnięcia organu (postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania). Z perspektywy oceny skargi na bezczynność istotne było tylko to, że organ załatwił sprawę, to jest zareagował na wniosek skarżącego w trybie procesowym.
Odnosząc się do argumentów skargi w których skarżący wywodzi, że postępowanie w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego w odniesieniu do zespołu budynków przy ul. (...) w S. zostało w istocie wszczęte z urzędu (czego wyrazem miała być kontrola z (...) listopada 2016 r.) Sąd wskazał, że stanowisko skarżącego jest nietrafne. Z udokumentowanych czynności i samego protokołu nr (...) z dnia (...) listopada 2016 r. jednoznacznie wynika, że kontrola budowy została przez PINB przeprowadzona w ramach jego ogólnych kompetencji nadzorczych i kontrolnych nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 i art. 81a Prawa budowlanego). Sam fakt kontroli nie świadczył o tym, że organ prowadził postępowanie administracyjne. W aktach brak zresztą zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania z urzędu.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na bezczynność na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.
W skardze kasacyjnej P. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to jest:
- a) art. 3 § 1 oraz art. 141 ust. 4 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego;
- b) art. 151 P.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi z powodu stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że organ pierwszej instancji załatwił sprawę niezwłocznie, bo po upływie 12 dni od dnia wpływu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, podczas gdy skarga w istocie dotyczyła przewlekłości postępowania, które zostało wszczęte z urzędu na podstawie złożonej przez niego skargi obywatelskiej i podjętych przez organ administracji czynności kontrolnych w dniu (...) listopada 2016 r. oraz wynikających z tego naruszeń prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w art. 50-51 Prawa budowlanego.
Skarżący nie mógł skutecznie we własnym imieniu zarzucać organowi nadzoru budowlanego bezczynności w tej sprawie, a w konsekwencji nie miał legitymacji do złożenia skargi do Sądu na bezczynność organu w sprawie, w której bezczynność ta mogła dotykać jedynie interesu prawnego inwestora, a nie projektanta (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 91/12, opub. w LEX nr 1252232). Wprawdzie na projektancie ciążą obowiązki wynikające z uczestnictwa w procesie inwestycyjnym i opisane w szczególności w art. 20-21 Prawa budowlanego, to jednak nie oznacza to, że projektant uzyskuje uprawnienia procesowe w jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych związanych z wykonywaniem inwestycji.
Odróżnić bowiem należy ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy Prawa budowlanego, w którym wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego uczestnicy mają określone prawa i obowiązki od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym.
Legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny, przysługuje inwestorowi i innym stronom tych postępowań wykazujących własny interes prawny, nie zaś projektantowi będącemu profesjonalnym uczestnikiem tego procesu, lecz działającym w imieniu i na rzecz inwestora.
Zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony, ponieważ przepis ten wyznacza kognicję sądów administracyjnych w zakresie sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania środków określonych w ustawie. W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przeprowadził kontrolę organu administracyjnego w zakresie istnienia stanu bezczynności i zastosował środek znany w ustawie, tj. oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącego. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wtedy mógłby odnieść zamierzony przez stronę skutek, gdyby uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Sąd pierwszej instancji rozpoznał sprawę objętą skargą skarżącego trafnie wskazując, że podstawowe znaczenie w tej sprawie miała okoliczność dotycząca uznania skarżącego za stronę w postępowaniu administracyjnym, ponieważ tylko strona może skutecznie domagać się wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a w razie bezczynności organu - zaskarżyć taką bezczynność do sądu administracyjnego.
Sąd pierwszej instancji ustalając, że skarżący nie ma przymiotu strony, nie mógł dokonać oceny pozostałej argumentacji i pozostałych zarzutów zawartych w skardze a sprowadzających się do braku merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego przez organ administracyjny.
Tym samym także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ PINB rozpoznając wniosek strony w terminie 12 dni i wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie dopuścił się ani bezczynności, ani też przewlekłości. Ani przepisy K.p.a., ani też przepisy Prawa budowlanego nie znają instytucji skargi obywatelskiej wszczynającej postępowanie administracyjne na wniosek podmiotu nie będącego stroną ani nie mającego statusu podmiotu na prawach strony.
Z tych względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.
- - ---------------------- 5