Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 172/13 oddalił skargę L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...] w przedmiocie warunków zabudowy.
W motywach wyroku Sąd powołał się na następujący stan sprawy.
Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezydent Miasta Gdyni na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 53 ust. 3 i 4 pkt 9, art. 54 i art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku B. R. ustalił warunki zabudowy działki nr [...] położonej przy ul. C. w G., oznaczonej literami ABC-A na załączniku granicznym do niniejszej decyzji oraz działek [...] i [...] przewidzianych pod infrastrukturę techniczną.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli L. K., G. M., H. M., M. M., I. P., E. W. J., T. S. i L. J., zarzucając jej naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. i pominięcie G. M. jako strony tego postępowania. Nadto stwierdzili, iż zabudowanie działki stwarza zagrożenie pożarowe dla obszarów leśnych, spowoduje zacienienie sąsiednich nieruchomości, jest niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i z linią zabudowy. Zabudowanie działki nr [...] spowoduje zbytnie zbliżenie tej linii do Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszarze analizowanym wyznaczonym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Są to budynki wolno stojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej – tak zabudowane są działki o położone przy ul. C.; przy ul. J.; przy ul. J. W obszarze analizowanym znalazły się także działki stanowiące pas drogowy ul. C. i północno-wschodnia część działki [...] - tereny leśne. We wschodniej części obszaru jest usytuowana zabudowa usługowa - blacharstwo, mechanika samochodowa, tunning. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania organ I instancji, ustalając parametry dla planowanego obiektu, nie uwzględnił budynków usługowych jako obiektów o odmiennej skali i funkcji.
Jak wskazało Kolegium, teren objęty wnioskiem inwestora stanowi działka niezabudowana o nr [...] położona przy ul. C. oraz działki o nr [...] przewidziane pod infrastrukturę techniczną. Zamierzeniem inwestora jest budowa budynku jednorodzinnego. Organ I instancji zaskarżoną decyzją określił rodzaj inwestycji, rodzaj zabudowy, warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługę w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, w tym miejsca postojowe określone na podstawie wytycznych Zarządu Dróg i Zieleni w Gdyni z dnia 22 listopada 2011 r., sposób zagospodarowania wód opadowych, gospodarkę wodno-ściekową, gospodarkę energetyczną, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz uwzględnił wymagane uzgodnienia.
W uzasadnieniu podjętej decyzji organ I instancji wskazał, iż warunki obsługi komunikacyjnej zostały określone przez zarządcę drogi w piśmie z 22 listopada 2011 r. Powołując się na stanowiącą załącznik do zaskarżonej decyzji analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, organ I instancji wykazał, że działki objęte wnioskiem inwestora położone są w obszarze, na którym co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W obszarze analizowanym w najbliższym sąsiedztwie, przy ul. C. usytuowany jest budynek dwukondygnacyjny, który stanowił wyznacznik do ustalenia wysokości dla planowanej zabudowy.
Nadto, zdaniem Kolegium w punkcie 6 zaskarżonej decyzji określone zostały wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zaś obiekt budowlany powinien być zaprojektowany z uwzględnieniem ochrony przed pozbawieniem dostępu do światła dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochrony przed uciążliwościami spowodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, a także zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Podnoszone w tym zakresie zarzuty są jednak przedwczesne i zostaną zweryfikowane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Odnośnie zagrożenia pożarowego dla położonych w sąsiedztwie obszarów leśnych organ wyjaśnił, że planowany budynek będzie ogrzewany kotłem gazowym, co nie stwarza zagrożenia pożarowego. Odnośnie z kolei zarzutu pominięcia G. M., podzielając jego zasadność, organ odwoławczy zauważył, że strona wniosła jednak odwołanie, zachowując termin do jego wniesienia.
Skargę na powyższą decyzje złożył L. K., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że przepis art. 50 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym został uchylony z dniem 22 września 2004 r. Zdaniem skarżącego wydanie przedmiotowej decyzji wymagało uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku podkreślił na wstępie, że w sprawie bezspornym jest, że dla terenu, na którym znajduje się działka objęta planowaną inwestycją, brak jest ustalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor zobowiązany jest więc do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p.). Przytaczając z kolei treść art. 61 ust. 1 tej ustawy oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Sąd stwierdził, iż dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w celu ustalenia w szczególności, czy została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 organ powinien zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, lecz również ustalić, czy gabaryty, forma architektoniczna planowanego obiektu budowlanego, zamierzone usytuowanie linii jego zabudowy oraz intensywność wykorzystania działki objętej inwestycją odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego.
Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Jako zasadę przyjęto, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie organy prowadzące postępowanie, dokonując analizy wyznaczonego obszaru prawidłowo ustaliły, że działka inwestora jest położona w terenie o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy. Także cechy architektoniczne nowej zabudowy zostały wyznaczone prawidłowo jako kontynuacja parametrów występujących na obszarze analizowanym.
Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd podkreślił, że w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 50 ust. 2, gdyż jego regulacja odnosi się do inwestycji celu publicznego, jaką nie jest realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Bezprzedmiotowym jest zatem zajmowanie się jego treścią. Nadto w analizowanym terenie nie występuje żaden z obszarów prawnie chronionych. Nie ma więc konieczności dokonywania uzgodnień wymaganych przepisem art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Odnośnie bliskość inwestycji z granicą Trójmiejskiego Parku Narodowego, Sąd stwierdził, że w chwili orzekania przez organy nie obowiązywał żaden z zakazów dotyczący wznoszenia obiektów w określonej odległości od granicy lasu w Trójmiejskim Parku Krajobrazowym. Pierwotnie w celu zachowania wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych na terenie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego rozporządzenie Nr 5/94 Wojewody Gdańskiego z dnia 8 listopada 1994 r. w sprawie wyznaczenia obszarów chronionego krajobrazu, określenia granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń (Dz. Urz.
Woj. Gd. Nr 27 poz. 139), zmienione rozporządzeniem Nr 11/98 Wojewody Gdańskiego z dnia 3 września 1998 r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 59 poz. 294) wprowadzało zakaz lokalizowania nowych budynków i budowli w odległości mniejszej niż 30 m od granicy lasu oraz mniejszej niż 100 m od linii brzegowej wód morskich, jezior i cieków. W chwili obecnej na mocy uchwały Nr 143/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66, poz. 1458) obowiązuje jedynie zakaz realizowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Ten zakaz nie odnosi się zaś do planowanej inwestycji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie w całości w razie gdyby Sąd dopatrzył się jedynie naruszenia przepisów prawa procesowego, a ponadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. "przez rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze". Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o tym, że Sąd rozpoznał sprawę bez zachowania należytej wnikliwości i staranności. Gdyby Sąd ocenił wszystkie zarzuty skargi, doszedłby do wniosku, że jest ona zasadna,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia, które nie umożliwia kontroli instancyjnej zapadłego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności przez niewyjaśnienie zapatrywań skarżącego, a także przez nie odniesienie się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem świadczy o tym, że Sąd nie rozpoznał sprawy w sposób wnikliwy i nie przeanalizował stanu faktycznego i prawnego, a także postępowania organu w sposób wnikliwy i staranny, a jedynie powierzchowny i zdawkowy. Gdyby Sąd wnikliwie i szczegółowo przeanalizował sprawę, czego faktem byłoby prawidłowe uzasadnienie, uwzględniłby skargę.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżący nie odniósł się do zastosowania przepisu art. 50 ust. 2, lecz zastosowania wcześniej wskazanego przepisu art. 50 ust. 3, który został uchylony z dniem 22 września 2004 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.).
Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada przedstawionym wymogom, nie zawiera też zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.
Uwzględniając to co powiedziano wyżej należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej, po pierwsze, zostały sformułowane w sposób niezrozumiały, po drugie, nie odpowiadają wymaganiom art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nie wiadomo z jakiej przyczyny stawia się zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. "przez rozpoznanie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze". Można tylko domyślać się, że wbrew zacytowanej frazie z petitum skargi kasacyjnej, pełnomocnikowi chodziło o nierozpoznanie wszystkich zarzutów skargi.
Nawet jednak, gdyby uznać błąd powyższy jedynie za skutek braku dbałości w formułowaniu skargi kasacyjnej, to analizując kolejny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (przez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zapatrywań skarżącego, oraz do wszystkich zarzutów i okoliczności podniesionych w skardze) stwierdzić należy, iż oba te zarzuty nie zawierają uzasadnionych podstaw.
Wspomniany przez skarżącego przepis art. 50 ust. 3 u.p.z.p. nie był bowiem podstawą orzekania ani przez organ I, ani też II instancji. Z faktu, że we wstępnej części uzasadnienia decyzji SKO, odnosząc się do zakresu zastosowania art. 64 tej ustawy, wymieniono wśród innych i ten przepis wcale nie wynika, że był on podstawą wydania zaskarżonej decyzji, czy nawet decyzji pierwszoinstancyjnej. W osnowach obu tych decyzji, ani też w uzasadnieniach tych decyzji (z wyłączeniem omawianego użycia tego przepisu) art. 50 ust. 3 u.p.z.p. nie został wymieniony jako podstawa prawna rozstrzygnięcia.
Z uzasadnienia wyroku wynika nadto, że Sąd Wojewódzki nie prowadził analizy zastosowania tego przepisu wskazując tylko, że w sprawie zastosowania nie miał art. 50 ust. 2, a nie, jak zarzucono, art. 50 ust. 3 tej ustawy. Trudno jednakże tego rodzaju uchybienie, traktować inaczej niż oczywistą omyłkę niemającą żadnego znaczenia merytorycznego, jeśli uwzględnić, że art. 50 ust. 3 nawet, gdyby nie został uchylony, i tak nie miałby zastosowania w sprawie (jako przepis dotyczący lokalizowania inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych). Jak już wcześniej powiedziano, nie został też on powołany w decyzjach jako ich podstawa prawna.
Zauważyć jednak trzeba, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy.
Uwzględniając to co powiedziano wyżej, a także powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd Wojewódzki, bez wykazania istotności tego wpływu.
Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.