Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2671/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. N. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania postanowienia.
W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że skarga dotyczy postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] odmawiającego, na podstawie art. 159 k.p.a. wstrzymania wykonania postanowienia Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nakazujące wstrzymanie użytkowania dwóch lokali mieszkalnych w B. przy ul. P. i przedłożenie określonych dokumentów. Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 1 k.p.a.).
Tego rodzaju postanowienia mogą być zaskarżane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym od decyzji merytorycznej, a dopiero później w drodze skargi do sądu administracyjnego (art. 142 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Stosując wnioskowanie a contrario, na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji zażalenie nie przysługuje. Skoro zaskarżonego postanowienia nie można zaliczyć do żadnej z kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., to skarga na takie postanowienie jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniósł A. N., opierając ją na podstawach:
- I. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 45 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie z powodu błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji prymatu zasad sprawiedliwości formalnej nad zasadami sprawiedliwości materialnej, będącego konsekwencją naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. i błędne uznanie, że skarżony akt nie wchodzi w zakres tego przepisu, co zdaniem Sądu I instancji stanowiło przesłankę do odrzucenia skargi i braku jej rozpoznania co do istoty, wskutek czego doszło do ograniczenia przez Sąd I instancji konstytucyjnego prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy skarżącego bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd,
- II. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi z uwagi na niezasadne uznanie, że nie należy ona do zakresu kognicji sądów administracyjnych, w wyniku nieprawidłowej oceny skutkującej uznaniem, że postanowienie GINB nie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty i z tego względu skarżącemu nie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego,
- 2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez bezpodstawne odrzucenie skargi z uwagi na niezasadne przyjęcie, że skarżący mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie GINB dopiero po wyczerpaniu środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji merytorycznej w trybie art. 142 k.p.a.,
- 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zaskarżone postanowienie jest postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., gdyż ingeruje w sferę praw i obowiązków skarżącego, w jego prawo własności. Ponadto w obecnym stanie prawnym nie jest konieczne występowanie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 p.p.s.a.), zatem tego rodzaju postanowienie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W tej sprawie przedmiotem skargi jest postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tego postanowienia. Zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1. Na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie (art. 159 § 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 156-159.
Sąd I instancji prawidłowo wywiódł, że skoro zażalenie przysługuje tylko na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji (postanowienia), to na odmowę wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) zażalenie nie przysługuje. Na to rozróżnienie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (wyroki NSA: z 17 maja 2002 r., IV SA 2210/00, z 31 stycznia 2013 r., II OSK 1794/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności (art. 159 § 1 k.p.a.) nie jest "postanowieniem wydanym w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie jest również postanowieniem rozstrzygającym sprawę co do istoty. Jest to postanowienie o charakterze ściśle procesowym, nie określa ono praw i obowiązków stron postępowania w sferze prawa materialnego, rozstrzyga jedynie kwestię wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu nieważnościowym.
Zgodnie z art. 123 § 2 k.p.a. postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Podstawy prawne do wydania postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty zawarte są przede wszystkim w przepisach prawa materialnego. W doktrynie istnieje spór co do tego, które z postanowień wydanych na podstawie k.p.a. może być uznane za rozstrzygające sprawę co do istoty (por. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2019, s.68-69), lecz z całą pewnością spór ten nie dotyczy postanowienia wydanego na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, że na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji (postanowienia) w postępowaniu nieważnościowym wydane na podstawie art. 159 § 1 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 142 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w postępowaniu nieważnościowym dopiero po wyczerpaniu środka w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego od decyzji merytorycznej w trybie art. 142 k.p.a. Ten pogląd Sądu jest prawidłowy. Należy jedynie dodać, że w związku ze zmianą treści art. 52 § 3 p.p.s.a. od dnia 1 czerwca 2017 r. strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego bez skorzystania z prawa zwrócenia się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zatem postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania postanowienia w postępowaniu nieważnościowym może być kwestionowane również w skardze do sądu administracyjnego na decyzję kończącą postępowanie nieważnościowe, nie stanowi ono jednak odrębnego przedmiotu zaskarżenia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 45 Konstytucji RP poprzez naruszenia prawa do sądu. Prawo do sądu nie jest prawem absolutnym i może podlegać ustawowym ograniczeniom: podmiotowym (w zakresie legitymacji procesowej określonych podmiotów), przedmiotowym (określone kategorie spraw), formalnym (np. przymus adwokacki) czy finansowym (koszty sądowe). Kategorie spraw, które podlegają kontroli sądów administracyjnych określa ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 3 - 5 p.p.s.a).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Orzeczenie wydano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 1 p.p.s.a.