Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 77/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę D.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy, uchylającą decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2016 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] 2016 r. Wójt Gminy K., po ponownym rozpoznaniu sprawy, ustalił na rzecz D.H. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej z niezbędną infrastrukturą techniczną, urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] i części działki nr [...] (miejsca parkingowe) obręb P., gmina K. Decyzją z dnia [...] 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Wójta z dnia [...] 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji jest wadliwa w takim stopniu, że nie pozwala ona na ustalenie warunków zabudowy. Organ I instancji zupełnie pominął parametr wysokości głównej kalenicy dachu a pozostałe parametry wyraził w sposób uniemożliwiający ich dokładne określenie.
W ocenie Kolegium niedopuszczalne było wskazanie wyłącznie minimalnego bądź maksymalnego parametru lub odwołanie się do wartości nieskonkretyzowanych. Kolegium wskazało również, że teren inwestycji nie może składać się z hipotetycznie wydzielonej przez inwestora części innej działki lub działek. Teren inwestycji powinien bowiem składać się z działki lub działek gruntu jako całości.
Rozpoznając skargę D.H. od powyższej decyzji, Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy K. nieprawidłowo określił wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji i geometrii dachów. Za niewystarczające i nieczytelne Sąd uznał określenie tych parametrów poprzez stwierdzenie "jak na działce nr [...]". Sąd podkreślił przy tym, że każdy wskaźnik ustalony dla nowej zabudowy powinien być określony konkretną liczbą lub liczbami. W oparciu o powyższe okoliczności Sąd uznał, że analiza przeprowadzona przez organ I instancji narusza obowiązujące przepisy, a w szczególności § 6, 7 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie") oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.
Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej "u.p.z.p."). Sąd nie podzielił poglądu Kolegium co do możliwości zlokalizowania części inwestycji na terenie innej działki. Zdaniem Sądu, na gruncie u.p.z.p. pojęcie "działki budowlanej" należy rozumieć jako teren inwestycji, która może być zlokalizowana nie tylko na jednej konkretnej działce wydzielonej geodezyjnie, ale może obejmować także kilka takich działek lub część pojedynczej działki.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D.H., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., Nr 718 ze zm.; dalej "p.p.s.a.") naruszenie niżej wymienionych przepisów prawa materialnego:
- - art. 61 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostały spełnione wszystkie warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, w szczególności zaś nie został spełniony warunek dotyczący określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej;
- - § 6 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nieprawidłowy ustalono parametr szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy, co z kolei przesądziło o niespełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - § 7 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nieprawidłowy ustalono parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, co z kolei przesądziło o niespełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, iż w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób nieprawidłowy ustalono parametr geometrii dachu nowej zabudowy, co z kolei przesądziło o niespełnieniu warunku dotyczącego określenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- - art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż organ I instancji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, gdyż zaniechał zgromadzenia niezbędnych dowodów w sprawie, co z kolei skutkowało nieprawidłowym sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu;
- - art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym, z uwagi na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w zakresie uzasadniającym przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania J. K.-P. oraz M.P. wnieśli o jej oddalenie, kwestionując zasadność podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Prawidłowo Sąd I instancji ocenił decyzję organu odwoławczego i podzielił przyjęte przez organ stanowisko, że sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza urbanistyczna narusza przepisy rozporządzenia w zakresie dotyczącym ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu.
Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p.
Analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Wszystkie bowiem istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14 oraz wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15, CBOIS).
W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił szerokość elewacji frontowej nieprzekraczającą 15 metrów. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych ustalona została jako "zgodna z odpowiednimi wysokościami elewacji frontowej budynku na działce nr [...], z tolerancją do 10 cm". Odnosząc się do kwestii geometrii dachów, organ ustalił "dachy strome, dwuspadowe symetryczne o nachyleniu połaci zgodnym z nachyleniem połaci budynku na działce [...]".
W ślad za Sądem I instancji należy podkreślić, że ustalenie wymienionych wyżej parametrów powoduje ich nieczytelność, jest nieprecyzyjne i nie wskazuje sposobu ich wyliczenia. W treści decyzji z dnia [...] 2016 r. brak jest bowiem odniesienia do konkretnych zabudowań znajdujących się w obszarze analizowanym, co pozwalałoby na sprawdzenie czy w stosunku do projektowanej zabudowy zachowane zostały wszystkie parametry występujące w obszarze analizowanym, a w konsekwencji ustalenie kontynuacji cech zabudowy.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest przy tym wskazanie, że zabudowa ma mieć parametry takie, jak budynek na działce nr [...]. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że każdy wskaźnik ustalony dla nowej zabudowy powinien być określony konkretną liczbą lub liczbami, ponieważ w oparciu o przyjęte parametry liczbowe sporządzany jest następnie projekt budowlany. Niedopuszczalna byłaby bowiem sytuacja, w której architekt lub organ każdorazowo dokonywaliby pomiarów na budynku na sąsiedniej działce nr [...] dla ustalenia parametru projektowanego obiektu.
W świetle wskazanych powyżej okoliczności właściwa była przyjęta przez Kolegium i zaakceptowana przez Sąd I instancji konkluzja, że analiza urbanistyczna sporządzona przez organ I instancji była wadliwa w stopniu niepozwalającym na wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazano powyżej, sporządzenie analizy urbanistycznej jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Istotna wadliwość analizy urbanistycznej oznacza naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Potrzeba sporządzenia nowej analizy urbanistycznej w sprawie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a.
Nie można przy tym zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w decyzji o warunkach zabudowy niedopuszczalne jest ustalenie tylko maksymalnych wskaźników zabudowy. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Określenie zatem powyższych parametrów poprzez wskaźniki maksymalne nie może stanowić samoistnych podstaw do uznania wadliwości decyzji o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1134/11; z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 691/14). Dopuszczalne jest zatem na etapie ustalania warunków zabudowy określenie w decyzji parametrów nowej zabudowy przez użycie takich sformułowań jak: maksymalnie; do; od-do; około (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1032/16 dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Rację ma wobec tego skarżący kasacyjnie, że posłużenie się w niektórych przypadkach wyłącznie wskaźnikami maksymalnymi nie może być poczytywane jako wada stanowiąca podstawę uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje jednak, że zasadność argumentacji skargi kasacyjnej w tym zakresie pozostaje bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego wyroku.
Z uwagi, iż podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty nie dały podstawy do podważenia prawidłowości zaskarżonego wyroku, mimo wad uzasadnienia nie mających jednak wpływu na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Konieczne jest przy tym podkreślenie, że w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu częściowo innej oceny prawnej niż to uczynił Sąd I instancji, wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tych względów ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić stanowisko zaprezentowane w niniejszym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2016r. sygn. akt II OSK 2355/15).