Uzasadnienie
Postanowieniem z 20 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 527/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w Ł. w sprawie ze skargi tego Stowarzyszenia na Zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi z 15 września 2009 r. Nr 3548/V/09 w przedmiocie rozpatrzenia wniosków złożonych w związku z ogłoszeniem o rozpoczęciu procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko związanej ze sporządzaniem projektu "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" oraz ponownego rozpatrzenia wniosków złożonych w związku z ogłoszeniem o przystąpieniu do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi".
W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że Stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem dotyczącym projektu studium 9 marca 2007 r. Zarządzeniem z 23 października 2008 r., Prezydent Miasta Łodzi rozpatrzył wniosek do studium, częściowo go uwzględniając. Zaskarżone Zarządzenie zostało wydane w następstwie ponownego rozpatrzenia wniosku (Prezydent uchylił swoje poprzednie Zarządzenie).
Odrzucając skargę, Sąd I instancji podkreślił, że skarga na przedmiotowe zarządzenie jest niedopuszczalna ze względu na regulację art. 7 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zgodnie z którym rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis jest regulacją szczególną w stosunku do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym z 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).
Skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje na ww. rozstrzygnięcia wójta, burmistrza (prezydenta miasta) oraz marszałka województwa podejmowane w zakresie procedury planistycznej także wówczas, gdy częściowo uwzględnia wnioski i uwagi, o których mowa, jako że takie rozstrzygnięcia traktować trzeba, ze względu na skutek jaki wywołują, na równi z rozstrzygnięciami w całości nieuwzględniającymi przedmiotowych wniosków i uwag.
Zaskarżone Zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi mieści się w kategorii aktów, o których stanowi art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznacza to, że nie ma charakteru zarządzenia uwzględniającego w całości wnioski dotyczące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi. Okoliczność ta sprawia, że w niniejszej sprawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 42, art. 46 pkt 1 i art. 32 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm. dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) – poprzez ich niezastosowanie (Sąd pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), co oznacza że możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego co najmniej części Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3548/V/09 i skarga co najmniej w tym zakresie jest dopuszczalna; przepisu art. 7 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego zastosowanie i odrzucenie skargi w sytuacji, gdy ten przepis jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie prawa do sądu.
Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuzasadnione odrzucenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, ponieważ podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu nie są trafne.
Stosownie do art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie koncentrują się wokół następujących twierdzeń: art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do wniosków składanych przez wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie, ponieważ przepis ten obejmuje wyłącznie wnioski dotyczące studium; art. 7 omawianej ustawy jest ponadto niezgodny z art. 32 ust. 1 i 45 ust. 1 Konstytucji RP; z treści art. 32 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (brak stosowania działu VIII k.p.a.) wynika możliwość wniesienia skargi na Zarządzenie Prezydenta Miasta Łodzi Nr 3548/V/09.
Zgodnie z art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozstrzygnięcia wójta, burmistrza, prezydenta miasta albo marszałka województwa o nieuwzględnieniu odpowiednio wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uwag dotyczących projektu tego studium, wniosków dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uwag dotyczących projektu tego planu albo wniosków dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego województwa - nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa szczegółową procedurę sporządzania projektu studium. Projekt sporządzony w tym trybie zostaje przedstawiony radzie gminy do uchwalenia. Pierwszą czynnością wójta (burmistrza, prezydenta miasta) związaną ze sporządzaniem studium, jest podanie do publicznej wiadomości informacji o podjęciu czynności zmierzających do uchwalenia studium oraz o możliwości partycypacji w projektowaniu studium poprzez formułowanie wniosków dotyczących przyszłego studium (art. 11 pkt 1 omawianej ustawy). Wnioski, o których mowa w art. 11 pkt 1, są rozpatrywane przy sporządzaniu projektu studium. Zgodnie z art. 11 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ogłasza się w sposób określony w art. 11 pkt 1 o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, wykłada ten projekt do publicznego wglądu oraz publikuje na stronach internetowych urzędu gminy, oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami, wyznaczając termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium (art. 11 pkt 11 ustawy).
Następnie, projekt studium jest przedstawiany radzie gminy do uchwalenia wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w art. 11 pkt 11 ustawy. Porównanie brzmienia art. 7 z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że art. 7 odnosi się do wniosków o których mowa w art. 11 pkt 1 oraz 11 pkt 11 wskazanej wyżej ustawy, to znaczy odpowiednio do "wniosków dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" oraz do "uwag dotyczących projektu tego studium".
W niniejszej sprawie zgodnie z treścią pisma, Stowarzyszenie wnosiło uwagi "do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi" z 7 marca 2008 r. (k.
8) już po ogłoszeniu uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2007 r. Nr IV/60/07 w sprawie przystąpienia do sporządzenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi", a przed ogłoszeniem o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu. Wskazuje na to treść pisma Prezydenta Miasta Łodzi z 29 marca 2010 r., wystosowanego w odpowiedzi na wezwanie Stowarzyszenia o uchylenie Zarządzenia tego organu o Nr 3548/V/09 (k. 16), a także treść tego Zarządzenia, gdzie wskazano, że zostało ono wydane w związku z uchwałą Nr IV/60/07 Rady Miejskiej w Łodzi z 17 stycznia 2007 r. Określenie, że kwestionowane Zarządzenie "dotyczy wniosków złożonych w związku z ogłoszeniem o rozpoczęciu procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko związanej ze sporządzaniem projektu ‘Studium...’" nie oznacza innego trybu.
Odnosząc się do drugiego problemu poruszanego w skardze kasacyjnej, podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu niekonstytucyjności przepisu art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uproszczenie i przyspieszenie postępowania planistycznego nie oznacza automatycznie pozbawienia strony prawa do sądu, ponieważ uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, nie stanowiąca wprawdzie aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (postanowienie NSA z 8 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1874/10). Możliwość zaskarżania działań planistycznych, która powstaje dopiero po podjęciu uchwał w sprawie wymienionych wyżej aktów nie narusza art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.
Niezasadny jest również wyprowadzony przez wnoszące skargę kasacyjną Stowarzyszenie wniosek, że konstrukcja art. 32 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oznacza możliwość wnoszenia skarg na załatwienie uwag i wniosków, zgłaszanych w ramach postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Art. 32 wyłącza stosowanie przepisów działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, ale jest to związane z odmiennym uregulowaniem procedury załatwiania uwag i wniosków w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku.
Przykładowo, wskazać można art. 37 pkt 2 w zw. z art. 29 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, gdzie nakazuje się organowi prowadzącemu postępowanie, aby w uzasadnieniu decyzji, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podał informacje o udziale społeczeństwa w postępowaniu oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak sentencji.