Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 879/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w H. na uchwałę Rady Gminy Narewka z dnia 28 lutego 2006 r. nr XXVII/274/06 z w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 28 lutego 2006 r. nr XXVII/274/06 Rada Gminy Narewka przyjęła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 18 marca 2006 r. Nr 77, poz. 799 i weszła w życie z dniem 2 kwietnia 2006 r. Prokurator Rejonowy w H. zaskarżył do sądu administracyjnego powyższą uchwałę. W skardze Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ust. 1 i 2 oraz art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. Nr 123, poz. 858 z późn. zm.) zwanej dalej "ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę" poprzez uznanie, że przepisy te stanowiły podstawę do nałożenia, w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie się do urządzeń wodociągowych i kanalizacji. Wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie rozdziału V § 16 ust. 1 i 2.
W uzasadnieniu zarzutów skargi Prokurator stwierdził, że art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę stanowi upoważnienie dla rady gminy do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz określa, jakie kwestie powinny znaleźć się w regulaminie. Wśród tych kwestii nie wymienia kosztów przyłączenia odbiorców do sieci. Podobnie art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawiera upoważnienia dla rady gminy nałożenia opłat przyłączeniowych. W opinii Prokuratora żadna inna ustawa nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do ustalania obowiązku ponoszenia opłat przyłączeniowych do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Wprowadzony obowiązek stanowi jednostronnie narzuconą daninę niemającą oparcia w przepisach prawa. Prokurator podkreślił, że skarżona uchwała z 28 lutego 2006 r. stanowi akt prawa miejscowego i jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego, zaś uchwalanie jej powinno znajdować upoważnienie w przepisach prawa, który to warunek nie został spełniony.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zakwestionował, że stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych wynikająca z kosztów przeprowadzenia prób technicznych 125 zł netto + podatek VAT 23 % = 153, 75 zł nie jest sensu stricte opłatą za przyłączenie, ale wynika z konieczności przeprowadzenia prób technicznych, a zatem przypisana może być jedynie do konkretnych czynności związanych z odbiorem indywidualnego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, które zostały wymienione w § 5 ust. 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryfy, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 127, poz. 886). Stanowisko skarżacego podzielił również organ twierdząc, że samo przyłączenie do sieci wodociągowej czy kanalizacyjnej nie powinno mieć charakteru odpłatnego. Organ wskazał na treść art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i wynikający z niego obowiązek ponoszenia kosztów realizacji budowy przyłącza przez osobę ubiegająca się o przyłączenie.
Zdaniem organu kwestionowany przez Prokuratora zapis o odpłatności należy rozumieć zgodnie z intencją uchwałodawcy, tj. jako zamiar obciążenia osoby ubiegającej się o przyłączenie kosztami wynikającymi z przeprowadzenia prób technicznych, a więc kosztami związanymi wyłącznie z tą konkretną czynnością, która to czynność generuje takie koszty. W piśmie procesowym z 28 lutego 2018 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w B. dokonał modyfikacji zarzutów skargi na uchwałę z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest nadto § 16 ust. 3 i 5, § 17, § 19, § 20 ust. 1 regulaminu. Zarzucił istotne naruszenie art. 6 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez ograniczenie do uzasadnionych przypadków możliwości wykonania przyłącza osobie korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i zróżnicowanie sytuacji osób posiadających tytuł prawny do nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym statusie prawnym (§16 ust. 3 i 5 regulaminu) w sytuacji, gdy ww. ustawa takich ograniczeń nie zawiera i w sposób równy traktuje te podmioty.
Istotne naruszenie art. 6 ust. 2 i 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez sformułowanie w § 17 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie dodatkowych dokumentów potwierdzających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, a w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym opisu jego statusu oraz aktualnej mapy sytuacyjnej, w sytuacji gdy ustawodawca wskazuje na brak obowiązku przedkładania jakichkolwiek dokumentów, uznając za wystarczające do zawarcia umowy fizyczne połączenie z siecią oraz wniosek. Kolejnym zarzutem skargi było istotne naruszenie art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę poprzez uzależnienie wykonania przyłączenia od wcześniejszego spełnienia warunków przyłączenia zawartych w § 16 regulaminu oraz warunków określonych w umowie o przyłączenie (§ 19 regulaminu) oraz określenie, że podstawę rozpoczęcia prac projektowych i budowlano – montażowych stanowią warunki przyłączenia względnie umowa o przyłączenie, podczas gdy wskazany przepis przesądza o niedopuszczalności uzależnienia przyłączenia od wcześniejszego zawarcia umowy (§ 20 ust. 1 regulaminu).
W piśmie rozszerzającym zarzuty skargi prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały.
Sąd pierwszej instancji rozpatrując skargę uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zaskarżony w sprawie niniejszej regulamin zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Na poziomie ustawowym zasada ta rozwinięta została w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". W myśl tej regulacji na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.
Powyższe oznacza, ze organy samorządu terytorilanego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materaia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia. Akty pawa miejscowego mają charakter źródeł prawa zależnych od źródeł wyższego rzędu. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonej uchwale zachodzi sytuacja podwójnej regulacji, powtarzającej zwroty i normy ustawowe, nieprecyzyjnej i w nieuprawniony sposób uzupełniającej lub przeinterpretowującej regulacje ustawowe. Sąd pierwszeji instancji w sytuacji stwierdzonych licznych naruszeń i ich ciężaru gatunkowego uznał, że zaskarżona uchwała podlega eliminacji z obrotu prawnego jako naruszająca prawo w sposób istotny. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków znajduje się w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.
Regulacja ta stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Analiza treści upoważnienia i treści zaskarżonej uchwały uprawnia do wniosku o naruszeniu art. 19 ust. 2 ww. ustawy w sposób wykluczający możliwość uznania uchwały za jedynie nieistotnie naruszającą prawo.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że zarzuty prokuratoskie odnośnie treści zaskarżonej uchwały są trafne. Zdaniem Sądu § 16 ust. 1 i 2 uchwały wprowadzają jednostronnie nakładaną na obywateli opłatę nieprzewidzianą w przepisach prawa, co jest istotnym naruszeniem prawa, ponieważ zgodnie z art. 84 Konstytucji RP obywatel obowiązany jest do ponoszenia ciężąrów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. W zaskarżonej uchwale odpłatność została wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest warunkiem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego, którą to regulację należy ocenić negatywnie.
Sąd pierwszej instancji dodał, że w powołanym w odpowiedzi na skargę § 1 pkt 3 uchwały z 26 kwietnia 2017 r. nr XXI/155/17 wykonującej uchwałę zaskarżoną wprost zostało użyte określenie “stawka opłaty za przyłączenie do urządzeń wodociągoowych lub kanalizacyjnych wynikających z kosztów przeprowadzenie prób technicznych". Zatem nie ulega wątpliowści, że de facto koszt przeprowadzenia prób technicznych jest kosztem przyłączenia, do którego wprowadzenia Rada Gminy nie była uprawniona przepisem ustawowym. Stanowisko o niedopuszczalności wprowadzenia opłaty za podłączenie do sieci wodociągowo - kanalizacyjnej jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2330/16).
Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Prokuratora, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w art. 6 ust. 2 wprowadza jako warunek zawarcia umowy o zaopatrzenie, wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Ustawodawca nie sformułował żadnych dodatkowych obowiązków dokumentacyjnych wobec wnioskodawcy, wykluczając tym samym możliwość gromadzenia prze przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nadmiaru informacji wynikających z dokumentów prywatnych bądź urzędowych. Szczególnie niezrozumiałe zdaniem Sądu jest nałożenie obowiązku złożenia tytułu prawnego, skoro obowiązek taki nie znajdował oparcia również w przepisach prawa budowlanego obowiązujących w dacie podejmowania uchwały.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, odwołanie się do konieczności spełnienia obowiązku odpłatności (§ 16) oraz do uzyskania uprzedniej zgody eksploatującego (w przypadku przyłączenia osoby korzystającej z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym - § 16 ust. 3 i 5 uchwały), dyskwalifikuje regulację § 19 uchwały. Odwołanie się w tym paragrafie do konieczności spełnienia warunków wynikających z umowy przyłączenia jest niezrozumiałe, bowiem uchwałodawca nie wskazał kiedy umowa o przyłączenie może zostać zawarta.
Sąd pierwszej instancji uznał, że trafny jest co do zasady zarzut Prokuratora odnośnie niekorzystnej dla odbiorców usług regaulacji § 20 ust. 1 jako powodującej powstanie zobowiązania umownego (z umowy o przyłączenie) przed rozpoczęciem prac projektowych i budowlano – montażowych, co czyni tę regulację niezgodną z art. 6 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę.
Sąd z urzędu dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w caości, stwierdził inne niż zarzucone przez Prokuratora jej uchybienia o charakterze istotnych niezgodności z prawem, dyskwalifikując tę uchwałę w całości. Mianowicie w § 1 ust. 2 pkt 3 i 4 uchwały prowadzono definicję “Odbiorcy", którym jest podmiot będący stroną umowy o przyłączenie do sieci lub jednej z umów wymienionych w pkt 2 uchwały (umowy o zaopatrzenie w wodę oraz umowy o odprowadzanie ścieków) oraz definicję “Eksploatującego", którym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Tymczasem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę już definiuje pojęcie “odbiorcy usług", czyni to w art. 2 pkt 3 (jako każdego, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym) oraz definiuje pojęcie “przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego" w art. 2 pkt 4 (jako przedsiębiorstwo w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gopodarczą w zakresie zborowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność).
Zdaniem Sądu jeżeli ustawodawca definiuje określone pojęcia w ustawie, to brak było podstaw do ponownego wprowadzania definicji tych samych pojęć w zaskarżonej uchwale. Tym bardziej, że definicje zawarte w uchwale nie odpowiadają literalnie definicji zapisanym w ustawie. Co prowadzi do konieczności interpretacji, czy pokrywają się one z pojęciami ustawowymi, czy też nie.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji sytuacja, w której akt prawa miejscowego redefiniuje pojęcia ustawowe w sposób, który wymaga analizy czy pojęcie w uchwale jest dokładnie tym pojęciem, o którym mowa jest w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, jest niedopuszczalne. W końcowych wnioskach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zakres naruszeń prawa, których dopuściła się Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, a w szczególności ilość istotnych naruszeń przepisów ustawy zobowiązywały Sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej. W szczególności ustawodawca nie upoważnił rady gminy do tworzenia własnych definicji legalnych w zakresie gospodarki wodno - ściekowej, a zwłaszcza tworzenia definicji pojęć już raz zdefiniowanych przez ustawodawcę.
Treść regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków powinna bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej, zatem niespójności w nazewnictwie nie powinny występować. Wszelkie odstępstwa od zakresu delegacji stanowią naruszenie przepisu upoważniającego oraz naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności i legalności (art. 7 Konstytucji RP), a to już stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności aktu. Takimi samymi wadami o charakterze istotnym są te regulacje prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do zakresu upoważnienia, ale stanowią powtórzenie regulacji ustawowych, w tym niedokładne lub nadające regulacjom ustawowym odmienne brzmienie. Te zabiegi nie czynią regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków bardziej czytelnym dla jego odbiorców.
Reasumując, nie zostały dochowane wymagania stawiane przez ustawodawcę regulaminowi zaskarżonemu w niniejszej sprawie, co rzutowało na legalność uchwały. Zakres naruszeń i ich istotność zobowiązywały Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd postanowił na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1379, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.
W skardze kasacyjnej Rada Gminy Narewka zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. Niewłaściowść zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a., która miała istotny wpływ na wynik postępowania polegała na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku strony o odroczenie terminu rozprawy w celu odniesienia się do zarzutów składanych w stosunku do uchwały w całości, co powoduje powstanie zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.
Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W tej sprawie w skardze kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozpoznania skargi na rozprawie, a druga strona nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Jedyny zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 P.p.s.a. w stopniu mającym mieć istotny wpływ na wynik postępowania poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Niewłaściwość zastosowania art. 134 § 1 P.p.s.a. miałaby polegać na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku strony o odroczenie terminu rozprawy w celu odniesienia się do zarzutów składanych w stosunku do uchwały, co powoduje powstanie zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia.
Tak sformułowany zarzut jest niezasadny. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem wyjątku przewidzianego w art. 57a P.p.s.a., który w tej sprawie nie ma zastosowania. Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi powinno być rozumiany w taki sposób, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Naruszenie art. 134 § 1 P.p.s.a. może nastąpić w przypadku, gdy sąd pierwszej instancji rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice (tak NSA w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1317/16, opub. w Lex nr 2495128; NSA w wyroku z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 622/17, opub. w Lex nr 2653870).
Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie nie można przypisać Sądowi pierwszej instancji wykroczenie poza grancie sprawy. Sąd ten przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego aktu. Także w tej sprawie, wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, nie zaistniały przesłanki do odroczenia rozprawy.
Zgodnie z art. 109 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. Stosownie zaś do art. 110 P.p.s.a. rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Żadna z ww. przesłanek w tej sprawie nie zachodziła.
Natomiast stosownie do art. 99 P.p.s.a. sąd może na zgodny wniosek obu stron odroczyć posiedzenie, ale pod warunkiem, że za takim odroczeniem będzie przemawiała ważna przyczyna. Z akt sprawy nie wynika, aby obie strony domagały się odroczenia rozprawy lub aby zaistniała ważna przyczyna uzasadniająca to odroczenie. Taką ważną przyczyną nie mogła być podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczność dotycząca braku zajęcia stanowiska przez Radę Gminy co do całości zaskarżonej uchwały lub braku umorzenia postępowania przez sądem administracyjnym z powodu prowadzonej procedury podejmowania przez ten organ nowej uchwały w tym przedmiocie.
Postępowanie przed sądem administracyjnym pierwszej instancji nie ogranicza się tylko do zbadania zasadności argumentów i zarzutów podniesionych w skardze. Nawet wówczas, gdy dany zarzut dotyczący niezgodności z prawem przepisu zaskarżonej uchwały nie został wprost wyrażony w skardze, to i tak w okolicznościach tej sprawy obowiązkiem Sądu była kontrola całej uchwały. Ponadto zaskarżona uchwała była aktem prawa miejscowego i ewentualne uchwalenie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie nie stanowiło podstawy do umorzenia postępowania sądowego. Tak bowiem zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne, które nie mogły zostać usunięte później podjętą uchwałą.
Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie otrzymała skargę wniesioną przez Prokuratora Rejonowego w H.. Pismo Prokuratora z dnia 28 lutego 2018 r. zawierające rozszerzenie zakresu zaskarżenia także zostało doręczone stronie przeciwnej. Jedyną okolicznością, jaka zaistniała na rozprawie był wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności całej uchwały zamiast jej części.
Tak sformułowany wniosek nie powodował zmiany granic tej sprawy. Prokurator skarżąc uchwałę nie wykazuje naruszenia swojego interesu prawnego. W przypadku skargi prokuratora sama przesłanka niezgodności z prawem uchwały jednostki samorządu terytorialnego stanowi wystarczającą podstawę do wystąpienia o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego (art. 5 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze, Dz. U. z 2017 r. poz. 1767, z późn. zm.). Przepisy Prawa o prokuraturze stanowią samoistną (zarówno w zakresie przesłanek, jak i trybu) oraz niezależną od P.p.s.a. i ustawy o samorządzie gminnym podstawę prawną zaskarżenia przez prokuratora uchwały jednostki samorządu terytorialnego do sądu administracyjnego (M. Bogusz, Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej, jako przedmiot zaskarżenia do NSA, Gdańskie Studia Prawnicze 2002/VIII/10; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11, opub. w Lex nr 1120623).
W związku z powyższym należy stwierdzić, że skoro przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała, to treść tejże uchwały wyznaczała granice sprawy. Skoro tak to - wbrew błędnym wywodom skargi kasacyjnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uprawniony był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, nie będąc związany zarzutami skargi. Odmienny pogląd oznaczałby, że nawet w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia procedury Sąd zobowiązany byłby do stwierdzenia nieważności jedynie zaskarżonej części uchwały pozostawiając w obrocie pozostałą jej część dotkniętą nieważnością (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1278/06; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1807/11, opub. w Lex nr 1120623).
Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.