Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 874/11, oddalił skargę R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wójt Gminy P., rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] lipca 2011r. ustalił dla R. W. wysokość jednorazowej opłaty w kwocie 22.762,65 zł w związku z uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]i [...] o łącznej powierzchni [...]ha.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. W., podnosząc w nim że przedmiotem sprzedaży z dnia [...] października 2010 r. był udział w ½ części nieruchomości współwłaścicielowi, który zobowiązał się w dalszym ciągu użytkować nabyty grunt rolniczo. Do odwołania została złożona kopia aktu notarialnego z dnia [...] października 2010 r. Rep. [...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchyliło decyzję organu I instancji o ustaleniu opłaty planistycznej i w tym zakresie ustaliło dla odwołującego się opłatę w kwocie 22.762,65 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P. [...] składającej się z działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznej powierzchni [...]ha w związku z uchwaleniem planu i zbyciem udziału ½ części tej nieruchomości, a w pozostałej części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.).
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ orzekający podał, że nieruchomość w uchwalonym planie (uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., ogłoszona w Dz. Urz. Woj. [...] nr [...], poz. [...][...] z dnia [...] maja 2009 r.) znajduje się w jednostce A44US, UT – tereny usług, sportu, rekreacji i turystyki. Natomiast w planie 1991 r., który obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., nieruchomość znajdowała się w jednostce oznaczonej symbolem A 135 RP – uprawy polowe i ogrodnicze. Protokół oględzin nieruchomości sporządzony w dniu 21 grudnia 2010 r., przy udziale R. W. wykazał, że nieruchomość była gospodarstwem rolnym (odłogowane łąki i pastwiska). Zdaniem organu odwoławczego przeznaczenie nieruchomości w planie z 1991 r., faktyczny sposób jego wykorzystania w okresie przed uchwaleniem nowego planu oraz jej przeznaczenie w tym planie (plan z 2009 r.) świadczy o zmianie przeznaczenia nieruchomości z terenów upraw polowych i ogrodniczych na tereny usług, sportu, rekreacji, a ta zmiana powoduje wzrost wartości nieruchomości.
Ponadto wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia ustalił rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 27 grudnia 2010 r., który, zdaniem organu, został sporządzony prawidłowo. Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosiła 74.147 zł, po uchwaleniu planu 377.649 zł, a więc wzrost wartości wyniósł 303.502 zł. Zatem opłata planistyczna przy stawce wynikającej z planu 15 % z tytułu zbycia ½ części tej nieruchomości wynosi 22.762,65 zł (303.502 x 15 %: 2 = 22.762,65 zł). Niespornym jest bowiem zbycie przez R. W. ½ części nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha aktem notarialnym z [...] października 2010 r. Natomiast uchylenie decyzji organu I instancji w części orzekającej o opłacie planistycznej było następstwem wadliwego ustalenia opłaty w kwocie 22.762,65 jako związanej ze zbyciem całej nieruchomości o powierzchni [...] ha w sytuacji, gdy przedmiotem zbycia była tylko ½ część tej nieruchomości.
W skardze na powyższą decyzję R. W. domagał się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. przez bezkrytyczne przyjęcie wzrostu wartości nieruchomości o 303.502 zł mimo, że rzeczoznawca przyjął dla ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu nieruchomości położone w C., K., B., a dla ustalenia wartości po uchwaleniu planu – nieruchomości położone w miejscowościach popularnych turystycznie: W., U.. Ponadto skarżący podniósł, że już z samego operatu wynika, że przed uchwaleniem obecnie obowiązującego planu Gmina P. była miejscowością o walorach turystycznych, a stan przedmiotowej nieruchomości i jej otoczenia na dzień wejścia w życie tego planu nie odbiegał od stanu obecnego.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że skarżący nie kwestionuje, iż w planie z 1991 r., który utracił moc 31 grudnia 2003 r., sporna nieruchomość położona była w terenie oznaczonym symbolem A 135 RP – tereny upraw polowych i ogrodniczych. Po utracie ważności tego planu nieruchomość była wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem określonym w tym planie jako gospodarstwo rolne (protokół oględzin z dnia 21 grudnia 2010 r.). Plan przyjęty uchwałą z dnia [...] marca 2009 r. zmienił przeznaczenie spornej nieruchomości, bowiem teren na którym jest ona położona określił symbolem A 44 US, UT - tereny usług, sportu, rekreacji i turystyki.
W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08, a także treści aktualnie obowiązującego art. 37 ust. 1 u.p.z.p. nie może budzić wątpliwości, że w niniejszej sprawie wzrost wartości nieruchomości powinien być określony jako różnica między wartością nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego na podstawie "nowego planu" z 2009 r., a faktycznym sposobem wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jest też niesporne, że skarżący w dniu [...] października 2010 r. aktem notarialnym zbył swój udział (½) w spornej nieruchomości za kwotę 200.000,00 zł (dwieście tysięcy), jak również, że stawka opłaty planistycznej w planie z 2009 r. dla terenu A 44 US, UT została ustalona na 15 %. Wzrost wartości nieruchomości spowodowany zmianą jej przeznaczenia ustalił rzeczoznawca majątkowy w operacie z dnia 27 grudnia 2010 r. Operat ten jest dowodem w sprawie i niewątpliwe podlega ocenie organu orzekającego.
Ocenę tę co do jego prawidłowości Sąd podzielił. W operacie tym bowiem przyjęto stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu, a poziom cen według stanu na dzień sprzedaży oraz przeznaczenie nieruchomości w aktualnym planie i faktyczny sposób jej wykorzystywania przed uchwaleniem planu. Stan nieruchomości przed uchwaleniem planu potwierdzają oględziny z dnia 21 grudnia 2010 r. w których skarżący brak udział.
Biorąc pod uwagę wcześniej przedstawioną argumentację związaną z orzeczeniem TK oraz treścią art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu Sąd stwierdził, że rzeczoznawca zasadnie określił wzrost wartości nieruchomości jako różnice między wartością nieruchomości zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem a wartością gruntu według faktycznego wykorzystywania w okresie bezplanowym. Jako podstawę obliczenia wartości nieruchomości w okresie bezplanowym, a więc wartości nieruchomości rolnych biegły przyjął 16 transakcji istotnie w obrębach C., K., B., a po uchwaleniu planu transakcje z terenu W. i U.. Jednakże przyjęcie transakcji z rejonu W. i U. było następstwem braku na lokalnym rynku transakcji gruntami położonymi w terenach sportu i usług zbliżonymi pod względem obszaru i innych cech rynkowych do gruntu wycenionego, co zaskutkowało powiększeniem analizy o powiat cieszyński (operat). Takie postępowanie jest zgodne z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.
Sąd zgodził się ze skarżącym, że sam fakt uchwalenia planu (zmiany) nie musi powodować automatycznie wzrostu ceny nieruchomości, np. przy braku zmiany przeznaczenia terenów w nowym planie. Jednakże gdy plan zmienia przeznaczenie gruntów w stosunku do starego planu lub ustala w stosunku do okresu bezplanowego przeznaczenie gruntów inne, korzystniejsze niż w "starym planie", uzasadnione jest twierdzenie o wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, a w następstwie wymierzeniu opłaty planistycznej. W niniejszej sprawie o wzroście wartości nieruchomości przesądził bowiem "nowy plan", zgodnie z którym nieruchomość jest przeznaczona pod tereny usług, sportu, rekreacji i turystyki, a więc właśnie pod funkcje niezmiernie finansowo korzystne w miejscu jej położenia.
Skargą kasacyjną R. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o operat szacunkowy sporządzony na podstawie nieobowiązujących przepisów, co skutkowało przyjęciem nieprawidłowej wysokości wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustaleniem nieprawidłowej wysokości opłaty z tego tytułu,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku oceny materiału dowodowego i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności związanych ze wzrostem wartości nieruchomości.
Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.
W skardze kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie dostrzegł, iż organ oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym na podstawie nieobowiązującego przepisu § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109). Przepis ten uchylony został na mocy § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. nr 165, poz. 985) i utracił moc obowiązującą z dniem 26 sierpnia 2011 r., a więc na ponad dwa tygodnie przed dniem wydania ostatecznej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Nowelizacji tej nie dostrzegł zarówno organ jak i Sąd, który w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wprost powołał się na treść uchylonego przepisu (strona 4), nie wskazując jednakże dokładniej źródła tego przepisu. Błąd ten w ocenie skarżącego miał kluczowe znaczenie i zaważył na prawidłowości całego rozstrzygnięcia.
Skarżący podniósł też, że Sąd nie dostrzegł faktu, że organ pominął całkowicie zarzuty zgłaszane przez niego w stosunku do operatu szacunkowego. Zarzuty te zgłaszane były w toku całego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Miały one charakter merytoryczny, dotyczyły bowiem sposobu przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, prawidłowości przeprowadzonej analizy rynku nieruchomości oraz nieruchomości dla celów przyjętego przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego. Operat szacunkowy nieruchomości był jedynym dowodem w sprawie i to właśnie na tym dokumencie oparte zostało całe rozstrzygnięcie.
Biorąc pod uwagę tę okoliczność, organ administracji publicznej winien był szczególnie wnikliwie przeanalizować treść tego dowodu oraz dogłębnie rozpatrzyć wszelkie zgłaszane przez stronę zarzuty. Zdaniem skarżącego organ nie dopełnił tego obowiązku nawet w najmniejszym stopniu, poprzestając jedynie na powierzchownej ocenie operatu w zakresie spełnienia przez ten dokument wymogów formalnych. Ponadto, zdaniem skarżącego, rzeczoznawca majątkowy, który sporządził operat szacunkowy, nie był powołany przez organ administracji publicznej w charakterze biegłego. Dokument ten należy zatem traktować wyłącznie jako dokument prywatny sporządzony na zlecenie zainteresowanego wynikiem sprawy Wójta Gminy P..
Zastrzeżenia skarżącego budzi również dokonany przez rzeczoznawcę wybór nieruchomości dla celów przeprowadzonej analizy porównawczej. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny zbytej nieruchomości na czas przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego porównał ceny transakcyjne dotyczące szesnastu nieruchomości położonych w miejscowościach podobnych do P. - w C., K. i B.. Natomiast przy określaniu wartości zbytej nieruchomości na czas po uchwaleniu miejscowego planu rzeczoznawca dokonał porównania zaledwie trzech nieruchomości, o skrajnie różnych cechach (tabela na str. 8 operatu), i do tego położonych w W. i U.. Niezrozumiałe pozostaje to, w jaki sposób można było przyjąć, że ceny sprzedaży nieruchomości położonych w U. i W., będących najbardziej popularnymi turystycznie miastami województwa śląskiego, będą porównywalne do cen nieruchomości w małej wsi, jaką jest P.. Dla każdej postronnej osoby, nieposiadającej specjalistycznej wiedzy i umiejętności, atrakcyjność nieruchomości położonych na tych obszarach byłaby całkowicie nieporównywalna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności przesądzające o nieważności postępowania. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczności, które stanowiłyby podstawę do uznania, iż zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, nie występują.
Prawidłowo sformułowana skarga kasacyjna winna zawierać określenie podstaw kasacyjnych, wskazanych w art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a. Określenie podstaw kasacyjnych wyznacza bowiem granice skargi kasacyjnej, którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a.
Stosownie do przepisu art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne, gdyż z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te zarzuty naruszenia przepisów, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast upoważniony do badania, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył innych przepisów, nie może bowiem zastępować strony i precyzować lub uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04; wyrok NSA z dnia 7 września 2004 r., sygn. akt FSK 102/04).
Skarżący oparł wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzuty te uznać należy jednak za nietrafne.
Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stanowi, że podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji lub postanowienia w całości lub w części jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie ww. przepisu w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego przepisów postępowania. Zarówno w dalszej części zarzutów jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, o jakie przepisy regulujące postępowanie administracyjne skarżącemu chodzi. Wskazywane bowiem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z pewnością nie należą do przepisów postępowania. Są to przepisy prawa materialnego, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Żaden zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie został jednak przez skarżącego podniesiony.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, skarżący powinien wskazać konkretne przepisy postępowania, których naruszenia przez organy nie stwierdził Sąd. Ponadto musi wykazać prawdopodobieństwo oddziaływania naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy. Niewskazanie natomiast w ramach omawianego zarzutu żadnych przepisów postępowania administracyjnego, musi prowadzić do wniosku, iż skarżący nie wykazał, że uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Wskazany w ramach podstaw skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wymienione w hipotezie tego przepisu przepisy postępowania nie obejmują swym zakresem art. 145. Pogląd ten jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt FSK 1471/04; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 91/07; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 458/07; wyrok NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 468/08; wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1668/10).
Rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd jest efektem postępowania przed tym Sądem, a przepisy określające sposób rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd nie są przepisami regulującymi proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Artykuł 145 p.p.s.a. jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Podstawą natomiast skargi kasacyjnej, wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a przepisy określające samo rozstrzygnięcie tylko w przypadku nadania rozstrzygnięciu innej niż przewidziana w przepisie formuły. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracyjny, czyni ten zarzut całkowicie nieusprawiedliwionym.
Stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania należało wskazać konkretne przepisy normujące postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, ewentualnie zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10).
Fakt powiązania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z art. 141 § 4 tej ustawy również nie mógł wpłynąć na odmienną niż powyższa ocenę wniesionej skargi kasacyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa bowiem jedynie składniki jakie powinno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia zawiera natomiast wszelkie elementy określone w omawianym przepisie i możliwa była w związku z tym jego kontrola instancyjna. Podkreślenia przy tym wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i ustaleń związanych ze wzrostem wartości przedmiotowej nieruchomości, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Możliwość oceny natomiast, czy dokonał tego w sposób prawidłowy, pozostaje poza zasięgiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na niewłaściwe sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej i związanie Sądu granicami tej skargi.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.