Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 715/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę skarżącej na zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", [...] w przedmiocie kary grzywny za brak okazania dowodu w sprawie budowy obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
W trakcie postępowania dotyczącego samowolnie wybudowanego garażu usytuowanego na działce nr [...], położonej w miejscowości W., gm. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", [...] wezwał skarżącą do okazania dowodów w sprawie, tj. dokumentów fotograficznych dotyczących realizacji przedmiotowego garażu.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 88 § 1 K.p.a., nałożył na skarżącą karę grzywny w wysokości 50 zł za brak okazania dowodu w sprawie samowolnej budowy garażu, tj. dokumentacji fotograficznej.
W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca w trakcie postępowania ujawniła, iż dysponuje w sprawie materiałem dowodowym (fotograficznym) obrazującym budowę przedmiotowego garażu, lecz materiał ten ujawni w odpowiednim czasie.
Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła skarżąca.
Zaskarżonym postanowieniem [...] WINB utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Organ odwoławczy potwierdził zasadność wezwania skarżącej do okazania dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej.
Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca, domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 715/16, oddalając skargę, wskazał, że skarżąca w dniu 20 stycznia 2016 r. oświadczyła przed PINB, iż dysponuje dokumentacją fotograficzną, o której wyżej mowa. Skarżąca mimo wezwania organu do okazania wzmiankowanej dokumentacji nie przedstawiła jej do dnia wydania zaskarżonego postanowienia. Według oświadczenia skarżącej jest ona w posiadaniu dokumentacji fotograficznej mogącej mieć istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy dotyczącej ww. garażu. W wezwaniu skarżącej do okazania wzmiankowanej dokumentacji zawarto pouczenie o skutkach przewidzianych w art. 88 § 1 K.p.a.
W ocenie Sądu, powyższe okoliczności stwarzają wystarczające przesłanki do nałożenia na skarżącą grzywny, o której stanowi przywołany przepis. Sąd nie zgodził się z argumentacją strony skarżącej, że jako strona postępowania nie podlega powyższym regulacjom. Zauważyć bowiem należy, iż skarżąca nie została wezwana do stawiennictwa w organie nadzoru budowlanego jako strona postępowania administracyjnego lecz do okazania przedmiotu oględzin.
Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze skarżąca nie została ukarana mandatem karnym lecz grzywną określoną w cytowanym wyżej przepisie. Grzywnę taką nakłada organ orzekający w sprawie, a w konkretnej sytuacji był to PINB. Zatem osoba podpisująca postanowienie o nałożeniu grzywny miała prawidłowe upoważnienie.
Bez znaczenia w sprawie są również przywoływane przez skarżącą okoliczności dotyczące charakteru posiadanej dokumentacji fotograficznej czy też uzasadnienia zwłoki w jej okazaniu.
Należy mieć bowiem na uwadze, że to organ orzekający w sprawie ocenia zarówno dopuszczalność, jak i wartość dowodową posiadanych dokumentów, co może nastąpić dopiero po ich okazaniu.
Przedstawione przez skarżącą okoliczności mające jej zdaniem wpływ na opóźnienie przedstawienia dokumentacji związane z przebywaniem na urlopie do końca sierpnia 2016 r. również nie mogą mieć znaczenia w niniejszej sprawie skoro do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest do 10 listopada 2016 r. żądana dokumentacja nie została przedłożona organom nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 88 § 1 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że strona postępowania administracyjnego wezwana w trybie art. 50 § 1 K.p.a. do okazania dowodów w toczącym się postępowaniu, tj. "dokumentów fotograficznych" dotyczących realizacji obiektu budowlanego może być uznana za osobę obowiązaną do okazania przedmiotu oględzin pod rygorem ukarania grzywną, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi zamiast uchylenia postanowienia WINB w przedmiocie oddalenia zażalenia na postanowienie o ukaraniu kary grzywną i tym samym do utrzymania w obrocie prawnym wadliwego postanowienia PINB o ukaraniu skarżącej grzywną.
Ponadto zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dokonania oceny prawnej wszystkich podnoszonych zarzutów, w szczególności na nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu wyroku do podniesionych w skardze i w uzupełniającym piśmie procesowym skarżącej zarzutów naruszenia art. 6, art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a., art. 124 § 1 i § 2 K.p.a., art. 220 § 1 pkt 1, pkt 2 lit. a, b, c K.p.a., a także zarzutu naruszenia art. 7, art. 47 i art. 78 Konstytucji RP;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.] oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269) w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli sądowej, tj. nieskonfrontowanie zarzutów skarżącej odnoszących się do nieprzestrzegania przez organy przepisów prawa procesowego i wadliwości zajętego stanowiska organu, tj. WINB wobec okoliczności faktycznych i prawnych wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.] w zw. z art. 7, art. 77, art. 124 § 1 i 2 K.p.a., art. 6 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych z uwagi na fakt niedokonania sprawdzenia czynności kontrolnych WINB w stosunku do zaskarżonego postanowienia PINB pod kątem spełnienia wymogów formalnych postanowienia PINB i zgodności procedury, w której zostało wydane z przepisami prawa, skutkujące oddaleniem skargi i nieuchyleniem aktu WINB utrzymującego w obrocie prawym wadliwy akt administracyjny także wydany z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji i utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji, pomimo istnienia przesłanek wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 i 6 K.p.a. w zw. z art. 125 § 3 K.p.a., dających podstawę, aby postanowienie PINB uznać za nieważne, a którego nieważność po zbadaniu sprawy winna być stwierdzona postanowieniem WINB.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za zasadny uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 88 § 1 K.p.a.
Ma rację strona skarżąca, że jako strona postępowania administracyjnego nie mogła być ukarana przez organ administracyjny grzywną w trybie art. 88 § 1 K.p.a. za nieokazanie na wezwanie organu zdjęć przedmiotowego garażu. Po pierwsze, katalog podmiotów, które z powodu niedopełnienia obowiązków procesowych mogą być – w myśl art. 88 § 1 – ukarane grzywną, nie obejmuje strony, a taki przymiot w niniejszej sprawie przysługuje skarżącej (jako współwłaścicielce nieruchomości), ponieważ to na jej wniosek PINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy garażu.
Po drugie, przyjmując nawet za częścią doktryny (G. Łaszczyca [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 1, Komentarz do art. 1–103, LEX 2010, art. 88, pkt 4; oraz M. Przybysz: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Opublikowano: LEX/el. 2019, art. 88, pkt 3), że strona może być ukarana na podstawie ww. przepisu za odmowę okazania przedmiotu oględzin oraz za odmowę udziału w innej czynności urzędowej – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wezwanie do okazania zdjęć (prywatnych) nie mieści w zakresie normy prawnej wynikającej z art. 88 § 1 K.p.a. Okazanie zdjęć nie jest równoznaczne z okazaniem przedmiotu oględzin, ani nie stanowi o udziale w innej czynności urzędowej. Co prawda, przedmiotem oględzin może być wszystko, ponieważ K.p.a. nie zawiera w tym względzie żadnych ograniczeń, jednak z okoliczności sprawy nie wynika aby organ administracyjny przedmiotem oględzin uczynił zdjęcia, tym bardziej w sytuacji gdy organ nie mógł mieć pewności, że takie zdjęcia istnieją, opierając się wyłącznie w tym zakresie na gołosłownych twierdzeniach skarżącej.
Ponadto okazanie ww. zdjęć nie stanowi o zapewnieniu udziału w innej czynności urzędowej skoro wskazywana czynność dotyczyła zdjęć prywatnych. Trudno w takiej sytuacji uznać, że brak okazania owych zdjęć miałby wyczerpywać przesłankę odmowy udziału w innej czynności urzędowej. Natomiast brak okazania przedmiotowych zdjęć może być oceniany w ramach zasady prawdy obiektywnej na okoliczność czy skarżąca w trakcie postępowania wyjaśniającego skutecznie i przekonująco argumentowała. A zatem brak okazania przedmiotowych zdjęć nie stanowi przeszkody do dokonania przez organ administracyjny stosownej oceny twierdzeń skarżącej w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 88 § 1 K.p.a. zawiera usprawiedliwione podstawy.
Pozostałe zaś zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., w tym wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Błędna ocena Sądu zawarta w uzasadnieniu wyroku może być kwestionowana zasadniczo za pomocą innych zarzutów. W sprawie nie mogło też dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ dotychczas w sprawie Sąd Administracyjny nie wypowiedział wiążącej oceny, która wiązałaby Sąd I instancji przy wydaniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto wadliwość dokonanej przez Sądu I instancji kontroli zaskarżonego postanowienia nie jest związana z wadami procesowymi, lecz wynikiem wykładni art. 88 § 1 K.p.a., a więc z naruszeniem prawa materialnego, o czym już wyżej była mowa. Wadliwość zaś wykładni wyklucza możliwość stwierdzenia wady rażącego naruszenia prawa, ponieważ w takim przypadku nie można uznać, że wskazywane naruszenie było oczywiste także w kontekście podnoszonej w skardze kasacyjnej wadliwości uzasadnienia postanowienia organu I instancji. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.] oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art. 7, art. 77, art. 124 § 1 i § 2 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c [p.p.s.a.] w zw. z art. 7, art. 77, art. 124 § 1 i 2 K.p.a., art. 6 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na względzie, skoro uwzględnieniu podlegał zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 88 § 1 K.p.a. i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena w tym zakresie przemawia za uznaniem wadliwości oceny zawartej w zaskarżonym wyroku oraz w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu PINB, Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...].
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.