Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. II SA/Po 70/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę W. i S. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania.
Z uzasadnienia wyroku sądu I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] września 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta P. na podstawie art. 9 ust. 2b i 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 87, poz. 960 ze zm.) orzekł o wymeldowaniu S. i W. Ś. z pobytu stałego z budynku położonego w P., przy ulicy [...].
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...] sierpnia 2006 r. w wyniku postępowania egzekucyjnego dokonano eksmisji osób wymeldowanych. Organ podał, że w dniu 5 września 2006 r. przeprowadzono oględziny przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że budynki są zdewastowane i nikt w nich od dłuższego czasu nie zamieszkuje. Organ meldunkowy wyjaśnił, że zameldowanie służy wyłącznie celom ewidencyjnym i potwierdza fakt pobytu w danym lokalu, zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Istotą ewidencji ludności jest to, aby rejestracja osób była zgodna ze stanem faktycznym. W myśl art. 15 ust. 2 powołanej powyżej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wystarczającą przesłanką orzeczenia o wymeldowaniu z pobytu stałego jest opuszczenie lokalu przez osobę w nim zameldowaną i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się.
W odwołaniu od powyższej decyzji W. Ś. wniosła o jej uchylenie, podnosząc, że została usunięta z mieszkania siłą, wbrew swojej woli i dlatego tam nie mieszka.
Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, iż w sprawie zostały wyczerpane przesłanki wymeldowania opisane w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów dotyczących praw własności. Obowiązkiem organów ewidencyjnych jest czuwanie nad prawidłową i zgodną ze stanem faktycznym ewidencją osób, a więc meldowanie ich tam gdzie mieszkają i wymeldowywanie ich z lokali, które opuścili.
Wojewoda Wielkopolski wskazał, że na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w P. małżonkowie W. i S. Ś. zostali eksmitowani z budynku mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...] i od tego czasu tam nie mieszkają. Nie można uznać za bezprawne działanie komornika sądowego, który jest organem uprawnionym do takich czynności. Skoro W. i S. Ś. nie mieszkają w spornym lokalu to nie powinni być tam zameldowani.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. i S. Ś. wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumenty zawarte w odwołaniu podkreślając, że wymeldowanie ich jest bezprawne. Autorzy skargi podnieśli, że nie opuścili dobrowolnie wybudowanego przez nich budynku, lecz zostali wyeksmitowani w oparciu o nieprawomocny wyrok zaoczny zaopatrzony w klauzulę natychmiastowej wykonalności.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał w rozważaniach zawartych w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, że ewidencja ludności polega na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że małżonkowie W. i S. Ś. faktycznie nie zamieszkują w miejscu stałego pobytu od dnia 9 sierpnia 2006 r. Organ odwoławczy dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach, albowiem wyłączną przesłanką wydania na wniosek lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania stanowił fakt opuszczenia przez daną osobę, bez wymeldowania się, dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Opuszczenie lokalu wskutek wykonania wyroku orzekającego opróżnienie i wydanie nieruchomości jest opuszczeniem lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, które w konsekwencji uzasadnia orzeczenie o wymeldowaniu osoby eksmitowanej
Wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu. W obecnym stanie prawnym ewidencja ludności jest instytucją służącą odzwierciedlaniu stanu faktycznego; dostarcza organom wiedzy o rzeczywistym miejscu pobytu obywatela i w żaden sposób nie wiąże się ze sferą praw do lokalu bądź zajmowanego pomieszczenia. Na marginesie jedynie Sąd wskazał, że doszło do naruszenia przez organy administracyjne obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu i umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego wynikającego z art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadamienie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania własnych wniosków dowodowych przed organem pierwszej i drugiej instancji. Zdaniem Sądu uchybienie to choć istotne, nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżący uczestniczyli aktywnie w postępowaniu przedstawiając swoje stanowisko w licznych pismach procesowych.
Skarżący W. i S. Ś. wnieśli od powyższego wyroku skargę kasacyjną, powołując się jako na podstawę kasacyjną na przepis art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. na naruszenie zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku w całości oraz o rozpoznanie oddalonej zaskarżonym wyrokiem skargi / art. 188 p.p.s.a./ i jej uwzględnienie poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia 6 listopada 2006 r. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania. Alternatywnie w przypadku nie znalezienia przez Sąd podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego zgodnie z powyższym wnioskiem w skardze kasacyjnej wniesiono o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż uzasadniając swoje stanowisko WSA w Poznaniu odniósł się częściowo do argumentów skarżących, jednak nie zbadał stanu sprawy w pełni czy to ze względu na niekompletność materiału w sprawie bowiem skarżący zostali pozbawieni przez organy administracji możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie. Brak kompletności materiału dowodowego wynikać mógł również z faktu całkowitego zignorowania przez organy administracji udziału skarżących w toku postępowania. Zdaniem sądu uchybienie organów administracji polegające na zaniedbaniu obowiązku zapewnienia skarżącym brania czynnego udziału w sprawie i braku możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżący uczestniczyli aktywnie w postępowaniu przedstawiając swoje stanowisko w licznych pismach procesowych.
Skarżący nie podzielają tego stanowiska WSA bowiem czym innym jest osobiste uczestniczenie w toczącym się postępowaniu i zapoznanie się z materiałem źródłowym zgromadzonym w sprawie a czym innym jest pisanie pism do organów administracji na które w większości skarżący nie otrzymywali żadnej odpowiedzi. A zatem uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skarżący nie mieli możliwości odniesienia się w kierowanych pismach do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Zasady ogólne postępowania administracyjnego mają charakter norm prawnych, a ich naruszenie jest traktowane jako naruszenie prawa. Zasady ogólne ustanawiają wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego i przepisów procesowych. Z treści ich wynika obowiązek organu takiego stosowania prawa materialnego i procesowego, ażeby w rozstrzygnięciu sprawy co do istoty oraz w trybie postępowania administracyjnego zachować wszelkie ustanowione w art. 6 do 16 zasady ogólne.
Naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Dopuszczalność prowadzenia postępowania bez czynnego udziału strony w postępowaniu jest wyjątkiem od zasady ogólnej, a zatem jako wyjątek podlega ścisłej wykładni. W art. 10 § 3 k.p.a. nałożony został na organy administracji obowiązek utrwalenia w aktach sprawy, w formie adnotacji, przyczyn odstąpienia od zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. W adnotacji organ obowiązany jest wykazać okoliczności faktyczne, które przyjął jako podstawę uzasadniającą odstępstwo, oraz na podstawie jakich dowodów ustalił ich wystąpienie. W aktach sprawy nie było takiej adnotacji, nie wspomina o tym WSA w uzasadnieniu wyroku a zatem naruszenie prawa przez organy administracji zostało usankcjonowane przez WSA co nie powinno mieć miejsca w demokratycznym państwie prawa. Ustalenia faktyczne poczynione przez WSA w Poznaniu uznać należy za wadliwe, co doprowadziło do niezastosowania przepisów mających istotne znaczenie w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje,
Skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach.
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niezbędne jest przy tym precyzyjne określenie przepisów prawa, które według wnoszącego skargę kasacyjną naruszył sąd I instancji - ze wskazaniem odpowiednich jednostek redakcyjnych takich jak artykuły, ustępy, czy paragrafy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Zgodnie z przepisem art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W zakresie podstawy kasacyjnej określonej przepisem art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - czyli naruszenia prawa procesowego, wielokrotnie podnoszono zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie, że samo powołanie tego przepisu nie jest wystarczające dla uznania, że strona należycie sformułowała podstawę kasacyjną. Konieczne jest sprecyzowanie zarzutu przez powołanie konkretnego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony przez sąd I instancji. Przy czym skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko wyrokowi sądu, a nie przeciwko decyzji administracyjnej, a zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania jako podstawa kasacji dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego, a nie postępowania przed organem administracji publicznej.
W skardze kasacyjnej nie powołano natomiast żadnego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, któremu miałby uchybić sąd I instancji.
Przywołany przez stronę skarżącą w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepis art. 10§3 k.p.a. nie należy bynajmniej do przepisów stosowanych przez sądy administracyjne. Przepis ten stosować powinny natomiast w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej. Skuteczne podważenie dokonanej przez sąd I instancji oceny prawidłowości postępowania administracyjnego wymagałoby wskazania jako podstawy kasacyjnej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który według wnoszącej skargę kasacyjną miałby naruszyć sąd dokonując takiej oceny i wyprowadzając z niej procesowe konsekwencje. Przepis taki nie został wskazany, gdyż jak wywiedziono powyżej art. 174 pkt 2 p.p.s.a, nie stanowi regulacji stosowanej przez sąd I instancji, która mogłaby być przywołana jako zarzut w podstawie kasacyjnej.
Zastosowana przez stronę skarżącą konstrukcja skargi kasacyjnej nie pozwoliła zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na merytoryczną ocenę zaskarżonego wyroku.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.