Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 217/15

Uzasadnienie

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 549/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. C., T. C. i A. C. - prowadzących działalność gospodarczą jako wspólnicy spółki "[...] s.c.", na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za uchybienia stwierdzone podczas kontroli, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją wydaną, po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 2.000,00 zł, Dolnośląski Wojewódzki Lekarz Weterynarii we Wrocławiu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). Kara została wymierzona za naruszenie przez strony ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika nr II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139/1), co zostało udokumentowane w protokole kontroli z dnia 24 listopada 2010 r., nr [...]. Przedmiotowe naruszenie przepisów prawa żywnościowego dotyczyło "zniszczonych/braku gumowych palców w skubarce".

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucili naruszenie:

1. 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niezwłocznego usunięcia ubytków stwierdzonych w protokole;
2. 2) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit. a tiret pierwszy w/w ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. oraz w/w rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004;
3. 3) prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, a konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], która została wydana na podstawie nieprawidłowo sporządzonego protokołu z kontroli, który nie zawiera dokładnego opisu stanu faktycznego ustalonego w kontroli, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków, powołanych przepisów prawa, które zostały naruszone;
4. 4) prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., rozporządzenia Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenia nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenia nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia Komicji nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r., rozporządzenia Komisji nr 1441/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie nr 2073/2005, a w konsekwencji czego organy nie wskazały, że wystąpiło zagrożenie;
5. 5) przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia;
6. 6) art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a., wskutek czego utrzymana została w mocy decyzja organu pierwszej instancji, mimo uniemożliwienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;
7. 7) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie zarówno przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, że braki gumowych "palców" w skubarce stwierdzone w protokole zostały niezwłocznie usunięte, a w konsekwencji brak ustalenia rzeczywistego stanu skubarki oraz faktu, że urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony;
8. 8) art. 7 w związku z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, który pobieżnie przeprowadził postępowanie dowodowe, nie dotrzymał procedur podczas kontroli, zaniechał przeprowadzenia koniecznych badań, nie ustalił prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśnił istoty sprawy oraz dowolnie ocenił zebrane dowody, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnej decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a jedynie przywołuje w oderwaniu od meritum przepisy prawa europejskiego;
9. 9) art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a., wskutek czego utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej, mimo że sprawa rozstała rozstrzygnięta po upływie 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że braki stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, więc nałożona kara pieniężna nie wpłynie na ochronę zdrowia i życia ludzi oraz praw konsumentów i nakładanie jej wydaje się co najmniej nieuzasadnione, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste. Organ odwoławczy nie uwzględnił tego zarzutu. Zdaniem skarżących - tak długi okres prowadzenia postępowania oznacza, po pierwsze wątpliwości co do istnienia i zakresu naruszeń, bowiem gdyby nie było wątpliwości, że do naruszeń doszło, to organ pierwszej instancji wymierzyłby karę pieniężna natychmiast;
10. 10) art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydanie decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazał w obszernym uzasadnieniu, że organy orzekające nie dopuściły się takich naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie kontrolowanych rozstrzygnięć.

Sąd zauważył, że sporządzony w niniejszej sprawie protokół, wprawdzie nie w pełni czyni zadość przepisom art. 19d ust. 1 pkt 5 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, bowiem nie zawiera dokładnego opisu stwierdzonych nieprawidłowości i ich skutków, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd nie mógł stwierdzić, że gdyby protokół zawierał dokładniejszy opis, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne, a tylko takie stwierdzenie pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony przez organy orzekające w sposób pozwalający na wymierzenie kary pieniężnej.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do twierdzenia skarżących, że organ nie był uprawniony do wszczęcia postępowania dnia 19 lutego 2014 r. i wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za uchybienie, które już nie istniało, ponieważ sprawa została już rozpoznana, a organ dokonał oceny uchybień i uznał, że nie wymagają one nałożenia kary pieniężnej, wskazał, że postępowanie dotyczące uchybień i ich usunięcia jest odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania dotyczącego wymierzenia kary za naruszenia prawa żywnościowego. Tym samym zarzut skarżących, że Powiatowy Lekarz Weterynarii nie był uprawniony do nałożenia kar pieniężnych, ponieważ sprawa została już rozpoznana w postępowaniu administracyjnym wszczętym w związku z kontrolą przeprowadzoną w dniu 24 listopada 2010 r., nie mógł zostać uwzględniony.

Dalej Sąd przytoczył odpowiednie przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 852/2004 oraz nr 178/2002 i stwierdził, że zarzut skargi naruszenia prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie przepisów rozporządzenia nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., nie zasługiwał na uwzględnienie. Za istotne Sąd uznał, że przepis ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 852/2004 usytuowany jest w załączniku II, rozdziale V, w którym zawarte zostały "wymagania dotyczące sprzętu" pozostającego w kontakcie z żywnością, a nie wymagania dotyczące zakładu. Nie miało zatem wpływu na stwierdzenie uchybienia w postaci braku palców w skubarce fakt, że zostały one wymienione. Kara została wymierzona nie za to, jak wskazują skarżący, że w trakcie kontroli zakładu powstała konieczność wymiany elementów urządzenia, ale za to, że w skubarce brakowało palców. Tym samym bez wpływu na wymierzenie kary pozostaje również fakt, że stwierdzone ubytki nie mają charakteru trwałego.

Również zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II rozporządzenia nr 852/2004, ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia, były w ocenie Sądu nieuzasadnione.

Sąd wskazał, że kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określone w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Takie naruszenia stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie. Późniejsze usunięcie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Wysokość kary - zdaniem Sądu - została również wymierzona z uwzględnieniem aspektów jej skuteczności, proporcjonalności i stopnia odstraszenia. Sąd zauważył przy tym, że wysokość ta jest minimalna.

Sąd pierwszej instancji przedstawił poglądy doktryny w zakresie funkcji i charakteru sankcji administracyjnych. Wskazał, że przewidziane sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W ocenie Sądu orzeczenie kary pieniężnej było prawidłowe, a tym samym podjęcie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji zgodne z prawem.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., Sąd poparł dominujący w orzecznictwie pogląd, że niewydanie decyzji w okresie ustalonym w art. 35 k.p.a. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia. Wada tego typu nie stanowi istotnego naruszenia procedury administracyjnej i nie mogła mieć wpływu na końcowy wynik załatwienia sprawy. Ponadto, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego kary pieniężnej nie nakłada się, jeżeli od dnia popełnienia czynu upłynęło 5 lat. W tym terminie została wydana decyzja organu pierwszej instancji, co w ocenie Sądu czyni również zarzut naruszenia art. 8 oraz art. 12 § 1 i 2 k.p.a. niezasadnym.

W kwestii żądania przeprowadzenia dowodów z wymienionych w skardze decyzji na okoliczność ich treści, Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zauważył ponadto, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagają się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zarzucając:

1. I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - naruszenie przez Sąd przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracyjnych oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w zakresie uznania, że ubytek palców w skubarce stanowi uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., podczas gdy organ II instancji dokonał błędnej oceny materiału zgromadzonego w sprawie, nie dokonał pełnej i wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału w sprawie, nie ustali ustalenia rzeczywistego stanu skubarki oraz faktu, że urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej i nie uwzględnienie, że ubytek gumowych "palców" w skubarce powstał w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony, wobec czego ubytek "palców" w skubarce nie stanowił uchybienia wymogom przepisu ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ponieważ urządzenie było w dobrym porządku, stanie i kondycji technicznej, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia; a ponadto braki gumowych "palców" w skubarce stwierdzone w protokole SPIWET Nr [...] zostały niezwłocznie usunięte, a ubytek gumowych "palców" jest normalnym zjawiskiem mogącym wystąpić w trakcie pracy urządzenia i został natychmiast uzupełniony. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 oraz 80 kpa przejawiają się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty będące w posiadaniu Skarżących i załączone do skargi, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogły rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżących;
3. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art.
4. 9. art. 12 § 1, art. 77 § 1., art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów oddalił skargę, uznając za słuszne rozstrzygnięcie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, pomimo tego, że organy administracyjne pobieżnie przeprowadziły postępowanie dowodowe, nie dotrzymały procedur podczas kontroli, zaniechały przeprowadzenia koniecznych badań, nie ustaliły prawidłowego stanu faktycznego, nie wyjaśniły istoty sprawy oraz dowolnie oceniły zebrane dowody, co skutkowało wyciągnięciem błędnych wniosków, zastosowaniem niewłaściwych podstaw prawnych, wydaniem merytorycznie błędnej decyzji, a także wadliwością uzasadnienia, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych, a jedynie przywoływały w oderwaniu od meritum przepisy prawa europejskiego. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 9, art. 12 § 1, art. 77 § 1. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawia się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty będące w posiadaniu Skarżących i załączone do skargi, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogły rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżących;
5. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. wskutek czego oddalona została skarga na decyzje Dolnośląskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, mimo uniemożliwienia Skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a także uniemożliwienia zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wypowiedzenia się co do niego przed wydaniem decyzji;
6. 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], który rozstrzygnął sprawę po upływie 2 miesięcy od momentu wszczęcia postępowania, z czego wnioskować należy, że braki stwierdzone w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie wpływały na zagrożenie bezpieczeństwa żywności, a także, że stwierdzenie naruszeń nie było oczywiste;
7. 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 8 oraz 12 § 1 i 2 k.p.a. polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...], który naruszył zasady szybkości i prostoty postępowania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a w konsekwencji wydał decyzji w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej po upływie po upływie 4 lat od momentu stwierdzenia naruszeń;
8. 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej polegające na nieprawidłowym dokonaniu kontroli legalności działania organów administracji publicznej i zaakceptowaniu przez Sąd zaniedbań organów i nie uchylenie decyzji wydanej na podstawie nieprawidłowo (nie zawierającego dokładnego opisu stanu faktycznego ustalonego w kontroli, w tym ujawnionych nieprawidłowości oraz ich zakresu i skutków, powołanych przepisów prawa, które zostały naruszone) sporządzonego protokołu z kontroli. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 19 d ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej przejawia się w tym, że Sąd w wyniku nieprawidłowego dokonania kontroli legalności działania organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości. Uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty będące w posiadaniu Skarżących i załączone do skargi, a mające istotny wpływ na wynik sprawy, mogły rozstrzygnąć sprawę na korzyść Skarżących.
9. II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt. 1 p.p.s.a:
10. 1. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego, a w konsekwencji uznanie, że wymierzenie kar pieniężnych, pomimo niezwłocznego usunięcia ubytków stwierdzonych w protokole SPIWET NR [...] było zasadne i prawidłowe;
11. 2. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego oraz w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego oraz rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., a w konsekwencji uznanie, że wymierzenie kar pieniężnych, pomimo niskiego stopnia szkodliwości czynu, niskiego stopnia zawinienia, niskiego zakresu naruszenia przepisów ust. 1 lit. b rozdziału V załącznika II załącznika II Rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., było zasadne i prawidłowe;
12. 3. naruszenie przez Sąd przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenia (WE) nr 854/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., rozporządzenie (WE) NR 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2073/2005 z dnia 15 listopada 2005 r., rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1443/2007 z dnia 5 grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 2073/2005, w konsekwencji czego organy nie wykazały, że wystąpiło zagrożenie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Ponieważ skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można bowiem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwsze należało poddać ocenie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, przy czym w pierwszej kolejności należy to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z wskazanymi przez skarżących kasacyjnie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, że zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd pierwszej instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

Oznacza to, że można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ.

Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organ administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonał oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 p.p.s.a. jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd pierwszej instancji zaaprobował.

Nie można uznać jako mających wpływ na wynik sprawy dokumentów przedstawionych przy skardze. Zasadnie w tym zakresie Sąd pierwszej instancji wskazał, że opinia, z której przeprowadzenia dowodu domagali się skarżący, nie była włączona do akt postępowania administracyjnego ani przed organem pierwszej ani drugiej instancji, a strona skarżąca nie składała takiego wniosku dowodowego w postępowaniu administracyjnym. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym doznaje znacznego ograniczenia, gdyż jak wyraźnie przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić jedynie dowód z takiego środka dowodowego jakim jest dokument. Przedmiotem dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym mogą być zarówno dokumenty urzędowe, jak i dokumenty prywatne. Brak jest natomiast wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego.

Również zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Pismem z dnia 6 czerwca 2014 r. organ drugiej instancji uczynił zadość powyższym przepisom. Zawiadomienie o zakończeniu postępowania oraz możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym zostało doręczone skarżącym w dniach 11 i 13 czerwca 2014 r.. To już prowadzi do wniosku, że powyższy zarzut jest bezpodstawny. Ponadto zasadnie Sąd pierwszej instancji zauważył, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali na żadne czynności procesowe, których dokonaliby, gdyby organ odwoławczy zawiadomił ich o zebraniu materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia, i które mogłyby mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z przewlekłością postępowania i przekroczeniem przez organy ustawowych terminów załatwienia sprawy zgodzić należy się ze skarżącymi, że organ nie załatwił sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 § 1-3 k.p.a. Skarżący nie zauważają jednak, że mieli do dyspozycji szereg innych środków prawnych, które służą do zakwestionowania prawidłowości działania organu w sytuacji, gdy strona uważa, że postępowanie prowadzone jest przewlekle lub organ pozostaje w bezczynności. Na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia.

Skarżący mogli też skierować do sądu administracyjnego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie skorzystali z żadnego z tych trybów przed wydaniem decyzji, a zatem zarzuty te po wydaniu decyzji nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie jest okolicznością istotną dla oceny zgodności z prawem zapadłej w tymże postępowaniu decyzji je kończącej.

Odnośnie wad dotyczących protokołu z kontroli, to również w tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej i prawidłowej kontroli uznając, że braki tego protokołu nie stanowiły w niniejszej sprawie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

Nieskuteczne podważenie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, pozwala na dokonanie oceny zarzutów naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zarzuty te sprowadzają się w istocie do próby podważenia oceny, że organy prawidłowo zinterpretowały i zastosowały art. 27 w związku z art. 26 ust. 1 lit a tiret pierwsze ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego w związku z § 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie produktów pochodzenia zwierzęcego w kontekście niezwłocznego usunięcia stwierdzonych naruszeń, niskiego stopnia szkodliwości czynu i zawinienia skarżących oraz nałożenia dwóch kar pieniężnych.

Wszystkie powyższe kwestie były przedmiotem rozważań przez Sąd pierwszej instancji i rozważania te znalazły swoje odzwierciedlenie w obszernych wywodach zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena prawidłowości stosowania prawa przez organy weterynaryjne jest prawidłowa i nie mogła zostać skutecznie podważona.

Kara, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego, jest wymierzana za stwierdzenie naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego, określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 lub w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie art. 14 ust. 2 tego rozporządzenia. Takie naruszenia stwierdzono bezsprzecznie w niniejszej sprawie. Późniejsze usunięcie stwierdzonych naruszeń nie pozwala na odstąpienie od wymierzenia kary. Brak jest w tym przedmiocie jakichkolwiek przepisów w powołanej wyżej ustawie - przepisy art. 27-28 ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego regulujące kwestie związane z wymierzaniem kary pieniężnej takiej możliwości nie przewidują. Słusznie przy tym Sąd pierwszej instancji skonstatował, że gdyby organy stwierdzające naruszenia wymagań w zakresie dotyczącym produktów pochodzenia zwierzęcego miałyby po każdym ich usunięciu odstępować od wymierzania kary na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy, to przepis ten nie miałby racji bytu.

Charakter omawianej kary administracyjnej nie pozwala na jej miarkowanie, ani też na odstąpienie od jej wymierzenia w sytuacjach innych, aniżeli przewidzianych przepisami prawa regulującymi przedmiotową materię. Do kar tych nie znajdują zastosowania zasady, ani normy obowiązujące w innych postępowaniach, np. w postępowaniu karnym. Organ ma możliwość ustalenia wysokości kary w przewidzianych prawem "widełkach" w zależności od stwierdzonego stopnia naruszenia i w tym zakresie określił karę w dolnych jej granicach. Brak jest w inkryminowanych przepisach normy kompetencyjnej dla organu do wymierzenia kary w zależności od społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego.

Natomiast jeśli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt II. 3 petitum skargi kasacyjnej), to stwierdzić przyjdzie, że nie poddają się one kontroli w postępowaniu kasacyjnym, jako że zostały wadliwie sformułowane. Przypomnieć bowiem przyjdzie, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i z tego tytułu przepisy p.p.s.a. wymagają by została ona sporządzona przez zawodowego pełnomocnika. Skarga kasacyjna ma bowiem za zadanie wskazać dokładnie, które przepisy prawa zostały naruszone przez wyrok sądu pierwszej instancji oraz w jaki sposób. Z tego powodu autor skargi kasacyjnej winien precyzyjnie określić przepis stanowiący przedmiot zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma przy tym uprawnień do domyślania się, który przepis skarżący chciał zaskarżyć, ani tym bardziej do poprawiania skargi kasacyjnej. Skoro więc w omawianych zarzutach wskazano jedynie określone akty prawne i miejsce ich publikacji bez przytoczenia konkretnych przepisów, które w ocenie skarżących kasacyjnie zostały naruszone, to brak jest możliwości odniesienia się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tak sformułowanych zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się kwota wynagrodzenia pełnomocnika organu.