Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 432/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi E. K. i S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia 1 kwietnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 2015 r. znak: [...] i zasądził od Kolegium na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.
Opisując stan faktyczny niniejszej sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 9 września 2015r, E.i S.K. złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem na dz.nr. [...]. Decyzją z dnia [...] 2015 r., Wójt Gminy [...] (dalej: Wójt) odmówił E. i S. K. (dalej: skarżący) ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w miejscowości [...] na działce nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że zamiar budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wyżej wskazanej działce nie spełnia przesłanki "kontynuacji funkcji" zabudowy zagrodowej.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący podważając argument, dotyczący braku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, wskazali, że w obszarze badanym wokół działki inwestycyjnej znajdują się też budynki mieszkalne jednorodzinne.
- - W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium), decyzją z dnia [...]2016 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta. W uzasadnieniu wyjaśniło, że granicami obszaru analizowanego objęto obszar o powierzchni 24 ha, wyznaczony pierścieniem o szerokości 220 m wokół działki nr [...], której szerokość frontu mierzona wzdłuż drogi powiatowej nie przekracza 73 m. Wyodrębniony obszar określono jako "rolnicza przestrzeń produkcyjna" obejmująca tereny upraw polowych wraz z zabudową siedliskową, która w całości leży w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Kolegium wskazało, że drogi powiatowe i droga wewnętrzna, przebiegające przez wyznaczony obszar ze wschodu na zachód, dzielą go na trzy części. Część północna położona wzdłuż drogi wewnętrznej to teren upraw polowych, tylko we wschodniej jej części występuje zabudowa rolnicza, uformowana w pasmo przyuliczne. Część centralna, położona pomiędzy drogą wewnętrzną na północy i drogą powiatową na południu to teren upraw polowych, wolny od zabudowy. W środku tego obszaru położona jest objęta wnioskiem działka nr [...]. Część południowa, położona wzdłuż drogi powiatowej, to teren upraw polowych z rozproszoną zabudową rolniczą, położoną w różnej, często znacznej odległości od drogi. Kolegium stwierdziło, że poszerzenie granic terenu analizowanego nie zmieniłoby charakteru zagospodarowania określonego jako "rolnicza przestrzeń produkcyjna", a opisane wyżej wyodrębnione części obszaru zachowałyby swój charakter.
Kolegium wskazało, że w granicach wyznaczonego obszaru dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania, wynikających z przepisów szczególnych oraz stanu faktycznego i prawnego. Ustalono, że występuje tam typowa wiejska zabudowa siedliskowa, zlokalizowana wyłącznie w granicach użytków rolnych (R kl. IV lub V - rolny lub Br - budynki na roli). Na działkach sąsiednich w stosunku do działki przewidzianej pod inwestycję występuje zabudowa zagrodowa. Zdaniem Kolegium, Wójt słusznie uznał, że zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Kolegium wskazało jednocześnie, że zasada dobrego sąsiedztwa nie wymaga przy projektowaniu nowych inwestycji prostego powielania celu i charakterystyki zabudowy istniejącej na terenie sąsiednim.
W ocenie Kolegium, warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Zaznaczyło jednocześnie, że warunek braku sprzeczności dwóch funkcji musi być oceniany obiektywnie niezależnie od upodobań i ocen inwestora. Kolegium podniosło, że nie ma znaczenia jaki rodzaj gospodarstw rolnych faktycznie dominuje w "sąsiedztwie" (rolne, hodowlane, ogrodnicze, czy leśne), gdyż już ich istnienie na danym terenie umożliwia zarówno dalszy ich rozwój, jak i pojawianie się nowych, w tym i takich o dużym stopniu uciążliwości. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.
Kolegium uznało zatem, że istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie zabudowy jednorodzinnej. Prawidłowo bowiem Wójt uznał, że wprawdzie zarówno zabudowa jednorodzinna, jak i zagrodowa służą realizacji tego samego celu, to jednak z uwagi na różny sposób zagospodarowania terenu nie można przyjąć, iż zabudowa jednorodzinna stanowi kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Ta ostatnia służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkiwania i pracy rolnika, a grunty zajęte pod budynki mieszkalne w gospodarstwach rolnych uznaje się za grunty wykorzystywane rolniczo.
Odnosząc się do zarzutów skarżących Kolegium wskazało, że z wykonanej przez osobę uprawnioną analizy urbanistycznej wynika jednoznacznie, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa zagrodowa. Odmienne twierdzenia skarżących nie zostały natomiast poparte żadnym dokumentem.
W skardze na przedmiotową decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucili:
1/ naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się i niezbadanie, pomimo ich wielokrotnych wniosków, czy na działkach nr [...] usytuowane są domy jednorodzinne niestanowiące siedliska/zabudowy zagrodowej, a także niezbadanie, czy istniejąca zabudowa zagrodowa nadal pełni funkcje gospodarstwa rolnego;
2/ naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania dotyczącego przeprowadzenia dowodu z oględzin działek nr [...] na okoliczność, czy znajdują się tam budynki mieszkalne niebędące częściami gospodarstw rolnych;
3/ naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez nieocenienie na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność, iż brak jest przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy została udowodniona poprzez niezbadanie wskazanych wyżej okoliczności, 4/ naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające w szczególności na niewłaściwym określeniu zasad dobrego sąsiedztwa, a co się z tym wiąże uznaniu braku kontynuacji funkcji dla projektowanego domu mieszkalnego w stosunku do zabudowy istniejącej.
W uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że we wsi istnieje wprawdzie zabudowa zagrodowa, jednakże nie każda zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Ich zdaniem, Wójt oparł decyzję na analizie urbanistycznej, która nie badała faktycznej funkcji budynków istniejących we wsi. Nie zbadał, czy w zabudowach tych faktycznie prowadzone są gospodarstwa rolne, czy też budynki te służą jedynie zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych ich posiadaczy. Zaniechanie przeprowadzenia właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia natomiast dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i nie może być podstawą wydania decyzji.
Skarżący podnieśli, że w badanym obszarze znajdują się dwa domy mieszkalne niestanowiące części gospodarstw rolnych oraz co najmniej jeden dom stanowiący, co prawda część zabudowy zagrodowej jednakże niepełniącej funkcji gospodarstwa rolnego. Zauważyli, że po zapoznaniu się z projektem decyzji Wójta wskazali tą okoliczność, jednak organy obu instancji nie odniosły się w żaden sposób do tych informacji i nie próbowały ich zweryfikować.
W przekonaniu skarżących rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Organy nie wzięły pod uwagę uprawnień właściciela, a w szczególności zasady wolności zagospodarowania terenu.
Wskazali, że zgodnie z ustaleniami Wójta większość zabudowań na badanym obszarze pełni funkcję mieszkalno-użytkową, zaś planowany przez nich budynek ma pełnić funkcję mieszkalną, a więc - w ich ocenie - jest uzupełnieniem istniejącej już w badanym obszarze funkcji. Dodali, że do wiedzy notoryjnej należy zaliczyć fakty, iż na każdej wsi znajdują się zarówno domy pełniące funkcję wyłącznie mieszkalną, jak i domy pełniące funkcję mieszkalną, ale połączoną jednocześnie z funkcją gospodarstwa rolnego. Ponadto nie wszystkie siedliska nadal pełnią funkcję gospodarstwa. Część siedlisk pełni funkcję wyłącznie mieszkalną, zaś niektóre traktowane są przez spadkobierców byłych rolników jako działki rekreacyjne będące w używaniu jedynie w okresie weekendów.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie przytoczył art. 61 ust. 1 ust. 1-5 u.p.z.p. i określone w nim warunki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie pozytywnej decyzji. Wskazał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz.1588; dalej: rozporządzenie).
Zauważył, że w niniejszej sprawie, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, Wójt wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 u.p.z.p. W tym celu prawidłowo, stosownie do wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczył wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego w promieniu 220 m, uwzględniając, iż szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie przekracza 73 m. Po dokonaniu analizy ustalono, iż w granicach wyznaczanego terenu występuje wyłącznie typowa wiejska zabudowa siedliskowa, zlokalizowana w granicach użytków rolnych, co uniemożliwia wprowadzenie w tym obszarze zabudowy jednorodzinnej, gdyż nie stanowi ona kontynuacji zabudowy na działkach sąsiednich.
Mając to na uwadze, Sąd I instancji wskazał, że zasada dobrego sąsiedztwa, określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, wymagane jest jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może więc nastąpić jedynie w przypadku, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu. Pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy pojmować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora. Jedną z zasad planowania przestrzennego jest bowiem zasada wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).
Tym samym planowanie przestrzeni nie może prowadzić do ograniczenia realizacji nowych zamierzeń budowlanych, a działania organów w tym zakresie powinny zmierzać jedynie do zachowania ładu przestrzennego.
Sąd I instancji zauważył, że niewątpliwe na obszarze analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa, przez którą należy rozumieć zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaznaczył, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Wskazał, że za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z jego prowadzeniem.
Sąd zgodził się z organami, że istnienie wyłącznie takiej zabudowy uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej, albowiem nie jest ona jej kontynuacją. Uznał jednak za przedwczesną ich konkluzję, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. Stwierdził, że w warunkach niniejszej sprawy organy nie dokonały, zgodnie z wymogami art. 7 i 77 § 1 k.p.a., rzetelnej analizy faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w obszarze analizowanym. Wskazał, że w sprawie brak jest szczegółowych ustaleń, jakie budynki i o jakim przeznaczeniu znajdują się na działkach położonych przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem. Z dokumentacji graficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika natomiast, iż niektóre z zabudowań na analizowanym obszarze mogą nie być związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, a tym samym mogą nie pełnić funkcji zagrodowej.
Zauważył, że na terenach wiejskich odbywają się również procesy urbanizacyjne i działki wykorzystywane w przeszłości do produkcji rolnej, aktualnie mogą pełnić inną funkcję, w szczególności wyłącznie funkcje mieszkalne. Uznał tym samym, że skarżący mają rację twierdząc, iż Wójt nie zbadał, czy w zabudowaniach znajdujących się na sąsiednich działkach faktycznie prowadzone są gospodarstwa rolne, czy też budynki te służą wyłącznie celom mieszkaniowym. Wskazał, że skarżący podnosili w postępowaniu administracyjnym, iż na działkach nr [...] znajdują się wyłącznie budynki służące zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. W wydanych w niniejszej sprawie decyzjach zabrakło jednak weryfikacji tej okoliczności.
Sąd uznał, że przedmiotowe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji stanowił okoliczność przesądzającą o odmowie ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Tymczasem ustalenie, że w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia pełni funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie oznaczać dla tej inwestycji spełnienie warunku kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Sąd nakazał, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy poczyniły szczegółowe ustalenia faktyczne co do charakteru zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym i dopiero wówczas oceniły, czy planowana zabudowa stanowi, czy też nie kontynuację funkcji istniejącej aktualnie w tymże obszarze oraz stosownie do poczynionych ustaleń wydały odpowiednie rozstrzygnięcie.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną złożyło Kolegium. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie:
1/ prawa materialnego, tj.:
- a. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066; dalej: p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i dokonanie oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego,
- b. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem realizacja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na terenie, na którym dominuje zabudowa zagrodowa nie stanowi kontynuacji tej funkcji, co wyklucza jej realizację, zwłaszcza że wprowadzenie nowej zabudowy powoduje zmianę dotychczasowego przeznaczenia terenu i może spowodować wykluczenie funkcji dotychczas występującej, 2/ przepisów postępowania, tj.:
- a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji w sytuacji, gdy materiał dowodowy został zebrany w sposób prawidłowy, jest pełny i dokonano jego prawidłowej oceny, co powoduje, że nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia, a ponadto nie wskazano w jakim stopniu stwardzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy,
- b. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej oraz brak oceny zebranego materiału dowodowego i brak wykazania, że stwardzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy ma posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej Kolegium poniosło, że dokonana przez Sąd kontrola legalności nosi znamiona dowolnej, nieprzystającej do zebranego materiału dowodowego. W jej efekcie Sąd błędnie przyjął, że ma miejsce naruszenie norm postępowania i prawa materialnego. Kolegium wskazało, że Sąd z jednej strony słusznie zauważył, że między zabudową zagrodową, a jednorodzinną istnieje zasadnicza różnica, a z drugiej dokonał takiej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która dopuszcza zabudowę jednorodzinną na terenie zabudowy zagrodowej. Taka wykładnia jest, w ocenie Kolegium, błędna i prowadzi do naruszenia art. 1 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czego skutkiem jest zjawisko "rozlewania się miast" i znane Kolegium z praktyki orzeczniczej spory właścicielskie na tym tle. Prowadzi również do zupełnej zmiany istniejącej zabudowy, do przełamania dotychczasowej funkcji, czy też jej całkowitej zmiany i ostatecznie wyeliminowania, czyli do zaprzeczenia istoty art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Powstaje bowiem pytanie, co z nowymi gospodarstwami i ewentualną rozbudową już istniejących, gdy proces urbanizacyjny zostanie zakończony i funkcja zagrodowa, dotychczas dominująca, przestanie w ten sposób istnieć. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Kolegium podkreśliło, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej Kolegium, powołując się na orzecznictwo NSA, wskazało, że zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. może nastąpić wtedy, gdy - zważywszy na uchybienia proceduralne - mogło mieć miejsce inne rozstrzygnięcie w sprawie. Kolegium stwierdziło, że Sąd I instancji nie wykazał, że ewentualne uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, materiał dowodowy jest zebrany w sposób prawidłowy, na co wskazuje chociażby analiza urbanistyczna, sporządzona przez osobę uprawnioną, a Sąd w żaden sposób jej nie zakwestionował. Kolegium dodało, że żadna norma prawa materialnego nie uzasadnia twierdzenia, że ma ona obejmować ustalenie, czy gospodarstwo rolne funkcjonuje, czy też nie; czy na terenie zabudowy zagrodowej budynek mieszkalny jest wykorzystywany wyłącznie na cele mieszkalne, czy też na takie cele w związku z prowadzonym gospodarstwem rolnym; czy właściciel gospodarstwa zaprzestał jego prowadzenia i kiedy. W konsekwencji w warunkach niniejszej sprawy nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, a ocena dotychczas zebranego nie jest dowolna, czy też nielogiczna.
W dalszej kolejności, Kolegium stwierdziło, że Sąd naruszył ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a. Podniosło, że po pierwsze, Sąd schematycznie i lakonicznie uzasadnił rozstrzygnięcie i nie wykazał, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy, skupiając się na stwierdzeniu, że skoro w sąsiedztwie może istnieć zabudowa realizująca jedynie funkcję mieszkaniową to należy ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż materiał dowodowy jest niepełny. Po drugie, dokonana przez Sąd ocena prawna jest niepełna, bowiem pomija powołane orzecznictwo sądowe i tym samym istotę art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Po trzecie, wskazania Sądu są zupełnie błędne, bowiem nie zachodzi koniczność uzupełnienia materiału dowodowego. Po czwarte, Sąd nie wskazał, czy należy ustalić kiedy gospodarstwo rolne przestało funkcjonować; czy zaprzestanie takiej działalności powinno mieć miejsce w jakimś okresie czasu, czy też nie; czy przejście właściciela gospodarstwa rolnego na rentę lub emeryturę powoduje zmianę funkcji z zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i jakie to rodzi skutki w sprawie warunków zabudowy; czy zakup zabudowy zagrodowej automatycznie powoduje, że następuje zmiana funkcji.
Sąd nie wyjaśnił również, w oparciu o obowiązujące normy prawa, czy analiza urbanistyczna powinna zawierać powołane elementy. W konsekwencji, Sąd nie wskazał, co powinny zrobić organy, aby decyzja została wydana zgodnie z obowiązującym prawem, w sytuacji gdy zabudowa mieszkalna jednorodzinna nie koresponduje z zabudową zagrodową, która dominuje na analizowanym terenie wiejskim. Powyższe uzasadnia, zdaniem Kolegium, uchylenie zaskarżonego wyroku.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący, reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, podtrzymali dotychczasowe stanowisko i wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, zgodnie z normami przepisanymi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w ramach podstaw kasacyjnych wskazali, że zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a., nie precyzując na czym polega dowolność dokonanej przez Sąd oceny legalności, nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia. Zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest natomiast chybiony jako przedwczesny w sytuacji, gdy Sąd uchylił decyzje organów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., wskazując, że w niniejszej sprawie niedostatecznie wyjaśniony został stan faktyczny.
Sąd nie kwestionował natomiast tego, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna są odmiennymi rodzajami zabudowy, które co do zasady pełnią odmienne funkcję. Sąd wytknął jedynie organom, że przedwcześnie i dowolnie przyjęły, iż na analizowanym obszarze występuje wyłącznie zabudowa zagrodowa, podczas gdy skarżący podnosili, że istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich bądź takich funkcji już nie pełni, bądź też występuje na nich inna zabudowa. W sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych działań w kierunku wyjaśnienia tych wątpliwości trudno uznać natomiast, że zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. był chybiony i "dowolny", szczególnie że w toku postępowania administracyjnego organom przysługują środki dowodowe, przy pomocy których możliwe jest ustalenie, czy na danej nieruchomości faktycznie prowadzone jest gospodarstwo rolne i produkcja rolna oraz, czy istniejąca zabudowa jest związana z tą produkcją.
Skarżący zauważyli jednocześnie, że utrwalił się pogląd, że pojęcie zabudowy zagrodowej, zwanej często siedliskiem, jest pojęciem pozanormatywnym i stwierdzenie, czy mamy do czynienia z zabudową zagrodową wymaga ustalenia, że taka zabudowa wchodzi w skład gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie konieczne jest zatem zweryfikowanie twierdzeń skarżących dotyczących utraty przez zabudowę związku z produkcją rolną i tym samym utratę przymiotu zabudowy zagrodowej. W dalszej kolejności, skarżący podnieśli, że zarzuty proceduralne skargi kasacyjnej są całkowicie pozorne, bowiem Sąd precyzyjnie wskazał na czym polegały braki dowodowe i jakie w związku z tym okoliczności wymagają zrewidowania przez organ w toku ponownego rozpoznania sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych. Żadna z nich nie jest jednak usprawiedliwiona.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wskazać należy, że zgodnie z tym przepisem, wyrażającym tzn. "zasadę dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.
Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy [zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517]. Przy czym w przypadku zabudowy nie związanej z gospodarstwem rolnym na gruntach rolnych należy mieć na względzie przepisy art. 61 ust.1 pkt.4 powołanej ustawy. Natomiast stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 316/13, i z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1440/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji słusznie przyjął, podzielając w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych, że istnienie w obszarze analizowanym wyłącznie zabudowy zagrodowej, stanowiącej inny, szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej, uniemożliwia co do zasady wprowadzenie na tym terenie tej ostatniej, albowiem nie jest ona jej kontynuacją. Prawidłowo wskazał również, że zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej.
W świetle art. 553 k.p.c., za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. np. wyroki NSA: z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, i z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przedstawiona przez Sąd I instancji wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie odnoszącym się do warunku kontynuacji funkcji co do zasady jest prawidłowa i w istocie zgodna z zaprezentowaną w skardze kasacyjnej przez Kolegium. Zarzut błędnej wykładni tego przepisu jest zatem chybiony. Sąd nie zarzucił bowiem organom administracyjnym naruszenia wskazanego przepisu prawa materialnego, lecz przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Uznał bowiem, że nie dokonały one rzetelnej analizy faktycznych funkcji spełnianych przez zabudowania aktualnie istniejące w obszarze analizowanym, a w konsekwencji przedwczesna jest konkluzja, że planowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i w żadnym razie nie da się z nią pogodzić. Ocena Sądu I instancji jest w tym zakresie prawidłowa.
Zauważyć należy, że w świetle przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przepisy te znajdują zastosowanie również w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy. Mając to na uwadze wskazać należy, że w warunkach niniejszej sprawy, przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa jednorodzinnego budynku mieszkalnego na gruntach rolnych. Według ustaleń poczynionych w toku postępowania przed organami administracyjnymi na terenie analizowanym dominuje zabudowa zagrodowa, co stało się przyczyną nieuwzględnienia wniosku skarżących i wydania decyzji odmownej.
Wobec podnoszonych przez nich już na etapie postępowania administracyjnego twierdzeń, że na obszarze analizowanym znajdują się jednak budynki mieszkalne nie związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej okoliczności. Zatem, potwierdzenie tego faktu - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - mogło mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Słusznie zatem podstawą uchylenia decyzji organów obu instancji stał się art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Za zbyt daleko idące uznać należy jednak towarzyszące tej konkluzji stwierdzenia Sądu I instancji, zgodnie z którym ustalenie, że w obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia pełniąca funkcję zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej będzie oznaczać dla przedmiotowej inwestycji spełnienie warunków kontynuacji funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Stwierdzenia spełnienia warunku kontynuacji funkcji wymaga bowiem szerszej analizy.
Dopuszczenie na obszarze analizowanym zabudowy innej niż dominująca nie może bowiem kolidować z tą funkcją i ograniczać lub istotnie utrudniać jej współwystępowanie. Ocena spełnienia tego warunku powinna być zatem dokonana z uwzględnieniem realiów panujących na całym obszarze analizowanym, w tym rozłożenia określonych funkcji wprowadzanej oraz dopuszczalności ich niezakłóconej koegzystencji. Dopiero wówczas możliwe będzie ustalenie, czy w aktualnym stanie zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze sąsiadującym z działką objętą wnioskiem w niniejszej sprawie, możliwe jest stwierdzenie spełnienia warunku kontynuacji funkcji.
Zauważyć należy, że Sąd podzielił stanowisko skarżących, że organy nie zbadały, czy w zabudowaniach znajdujących się na sąsiednich działkach faktycznie prowadzone są gospodarstwa rolne, czy też budynki te służą wyłącznie celom mieszkaniowym. W świetle przedstawionej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" istotne jest ustalenie, czy zlokalizowane na działkach sąsiednich zabudowania, w tym zabudowania o charakterze mieszkaniowym, pełnią funkcję zabudowy zagrodowej dla określonego gospodarstwa rolnego. W warunkach niniejszej sprawy brak jest natomiast jednoznacznych wskazań w tym zakresie.
Natomiast wobec stosunkowo niewielkiej powierzchni niektórych zabudowanych lub będących w trakcie zabudowy działek, położonych przy tej samej drodze publicznej, co działka objęta wnioskiem, w tym wskazywanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego i sądowego działek nr [...], czy też [...], z obszaru analizy, nie można przesądzić ich faktycznego charakteru, przy czym w analizie podano, że dla tych działek wydano decyzje o pozwoleniu na budowę siedlisk rolniczych. Jak podkreślono już wyżej, czego nie kwestionuje również Kolegium, wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, w tym w zakresie kontynuacji funkcji, są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione w ramach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wskazać jednocześnie należy, że zgodnie z definicją legalną, zawartą w § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez pojęcie "funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" rozumieć należy sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W warunkach niniejszej sprawy, pewne ustalenia w zakresie pierwotnej funkcji poszczególnych zabudowań poczynione zostały w przeprowadzonej analizie, jednakże mimo podnoszonych przez skarżących zastrzeżeń do ich trafności organy się nie odniosły. W konsekwencji w toku postępowania w sprawie warunków zabudowy istotne jest rzetelne wyjaśnienie faktycznych funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest nowa zabudowa. Dopiero wówczas możliwe będzie jednoznacznie stwierdzenie, czy planowana zabudowa jest dopuszczalna na analizowanym terenie, czy też jest sprzeczna z dotychczasową funkcją zabudowy oraz obiektywnie i bezkolizyjnie nie będzie mogła współistnieć z obecną funkcją.
Oczywistym jest, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, analizując sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, musi dotyczyć stanu aktualnego, a posługując się pojęciami zabudowy zagrodowej i gospodarstwa rolnego musi odnosić je do zabudowań odpowiadających treści tych pojęć. Mając na uwadze powyższe, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie przesądził, że planowana inwestycja jest na analizowanym terenie możliwa. Przesądzenie tej kwestii będzie bowiem możliwe dopiero po zgromadzeniu we wskazanym zakresie materiału dowodowego. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku art. 7 i 77 k.p.a. uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można bowiem uznać, że doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie aktualnej funkcji zabudowy na terenie analizowanym, a tym samym do przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy.
W konsekwencji, podzielając stanowisko Sądu I instancji, stwierdzić należy, że materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, a to oznacza, że w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy ustalenia wymaga, czy znajdujące się na rolniczym obszarze analizowanym budynki mieszkalne stanowią element zabudowy zagrodowej, czy też służą wyłącznie celom mieszkaniowym. Przy tej ocenie niezbędne będzie uwzględnienie, jaki jest zakres pojęć "zabudowa zagrodowa" i "gospodarstwo rolne". Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wyraźne wskazania w tym zakresie Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Sąd wskazał również, dlaczego mogą mieć one wpływ na wynik niniejszej sprawy. Dodać również należy, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., sąd podejmuje rozstrzygnięcie na tej podstawie, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zarzuty oparte na naruszeniu art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. uznać należało za niezasadne. Podobnie jak liczne wątpliwości Kolegium co do przedmiotu uzupełniającego postępowania dowodowego.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 1 p.u.s.a. poprzez dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny legalności działalności administracji publicznej uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za nieuzasadniony.
Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie, nie okazały się zatem usprawiedliwione. W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.