Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 656/15, oddalił skargę Wójta Gminy O. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] grudnia 2014 r., którym utrzymano w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] maja 2014 r. o wymierzeniu skarżącemu, na podstawie art. 51 ust. 2 i ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kary pieniężnej w wysokości 7.000 zł z tytułu zwłoki w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Organy administracji ustaliły, że wniosek o wydanie decyzji został złożony 23 lutego 2011 r., a decyzja wydana [...] maja 2011 r. Postępowanie trwało więc 89 dni, zaś okres zwłoki wyniósł 14 dni. Do terminu załatwienia sprawy nie wliczono 8 dni przeznaczonych na uzgodnienie decyzji przez Zarząd Dróg Powiatowych w O. W tym zakresie stwierdzono, że pismem z 5 kwietnia 2011 r., nadanym w urzędzie pocztowym 14 kwietnia 2011 r. i doręczonym adresatowi 18 kwietnia 2011 r., zwrócono się o uzgodnienie decyzji. Organ współdziałający w wydaniu decyzji wydał postanowienie w tej sprawie [...] kwietnia 2011 r., które do Urzędu Gminy w O. wpłynęło 22 kwietnia 2011 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdzono, że odliczeniu podlega okres od następnego dnia po nadaniu wystąpienia o uzgodnienie do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu załatwiającego sprawę. Na tej podstawie przyjęto, że do terminu załatwienia sprawy nie podlega wliczeniu okres 8 dni od 15 kwietnia 2011 r. do 22 kwietnia 2011 r. Nadto przyjęto, że termin załatwienia sprawy podlegał przedłużeniu o 2 dni z uwagi na to, że jego ostatni dzień przypadł na dzień ustawowo wolny od pracy.
W skardze skarżący twierdził, że do terminu załatwienia sprawy nie powinno się wliczać terminu 7 dni wyznaczonego stronom przez organ administracji na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji, terminu 7 dni na złożenie zażalenia na postanowienie Zarządu Dróg Powiatowych w O. z [...] kwietnia 2011 r. oraz okresów opóźnień spowodowanych przypadającymi w terminie załatwienia sprawy dniami wolnymi od pracy i jednocześnie dużą liczbą spraw do załatwienia.
Sąd pierwszej instancji oddalając skargę uznał, że wyznaczenie stronom terminu na zapoznanie się z aktami sprawy jest zwykłą czynnością procesową, która nie wymaga dodatkowych nadzwyczajnych działań i z tego względu czas potrzebny na jej dokonanie nie może być odliczany od terminu załatwienia sprawy. Przyjął też, że termin do wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji współdziałającego w wydaniu decyzji nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy, gdyż zgodnie z art. 143 k.p.a. wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia. W końcu stwierdził, że brak podstaw, aby do terminu załatwienia sprawy nie wliczać dni wolnych od pracy.
W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że:
- - siedmiodniowy termin wyznaczony stronom postępowania na podstawie art. 10 k.p.a. wraz z okresem niezbędnym do doręczenia korespondencji oraz termin 7 dni na wniesienie zażalenia na postanowienie organu uzgadniającego nie są terminami przewidzianymi w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy,
- - względy organizacyjne oraz znaczna liczba dni wolnych od pracy występująca w okresie 65 dni na załatwienie sprawy nie stanowi przyczyn opóźnienia niezależnych od organu, o których mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające może być też uznany za przyczynę opóźnienia niezależną od organu. Uzasadniając ten zarzut powołano się na uchwałę NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyjaśniono, że wspomniane w podstawach kasacyjnych względy organizacyjne to duża liczba postępowań w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, mianowicie 237 wniosków w 2011 r.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia tego wyroku i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 51 ust. 2c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) do terminu 65 dni, w którym powinna być wydana decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazany przepis może być zatem podstawą obowiązku spoczywającego na organach administracji zawiadomienia stron postępowania administracyjnego o zakończeniu postępowania i wyznaczenia im stosownego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Jednakże w przepisie tym ustawodawca nie wskazał żadnego terminu na dokonanie tych czynności. Brak więc podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony przez organ administracji termin związany z realizacją obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. był terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Nie można też uznać, aby czas potrzebny na wykonanie czynności związanych z realizacją obowiązku organu administracji wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. stanowił opóźnienie spowodowane z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Trafnie podnosi się w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1842/15 i powołane tam inne orzeczenia tego Sądu), że czynności te powinny być podejmowane w każdym postępowaniu i nie można w związku z tym uznać ich za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji. Z tych samych powodów nie sposób też uznać, że za opóźnienie spowodowane podjęciem takich czynności odpowiada strona postępowania. Jedynie jeżeli wnioskodawca zmieni w toku postępowania wniosek i z tego powodu organ administracji będzie zobowiązany powtórzyć czynności mające na celu zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu lub ponownie umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań można uznać, że za opóźnienie spowodowane takimi okolicznościami odpowiedzialność ponosi wnioskodawca, a nie organ administracji. Tego rodzaju okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie miały jednak miejsca.
Czas potrzeby na uzgodnienie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest wliczany do terminu załatwienia sprawy z tego powodu, że opóźnienie spowodowane koniecznością dokonania uzgodnienia powstaje z przyczyn niezależnych od organu administracji. Organ administracji załatwiający sprawę lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek zwrócić się do organu współdziałającego w wydaniu decyzji o uzgodnienie i nie ma wpływu na to, jak długo organ współdziałający będzie załatwiał sprawę dotyczącą uzgodnienia. Jednakże z chwilą otrzymania postanowienia organu uzgadniającego przez organ załatwiający sprawę, to jak szybko zostanie załatwiona sprawa o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponownie zależy tylko i wyłącznie od organu właściwego w tej sprawie. Rację ma co prawda skarżący kasacyjnie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego wyrazem jest powołana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej uchwała NSA z 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPS 8/98, przyjmuje się, iż art. 143 k.p.a. nie stosuje się w przypadku postanowień wydawanych na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., jednakże oznacza to jedynie to, że gdyby rzeczywiście na takie postanowienie zostało wniesione zażalenie, to wówczas czas na jego rozpoznanie nie powinien być zaliczony do terminu załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż - jak wynika z akt sprawy - zażalenie nie zostało wniesione.
Zauważyć też należy, że kara pieniężna w przypadku niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest wymierzana po zakończeniu postępowania. Organ administracji wymierzający tę karę ma więc możliwość oceny, jak w istocie fakt, że inwestor miał możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, wpłynął na opóźnienie w wydaniu tej decyzji. Dokonując tej oceny konieczne jest uwzględnienie, że zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie pierwsze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zażalenie na takie postanowienie, niezależnie od tego, jaki organ administracji je wydał, służy tylko inwestorowi.
W związku z tym, w przypadku, gdy uzgodnienie było zgodne z wnioskiem inwestora i gdy zażalenie nie zostało wniesione organ administracji wymierzający karę z powodu niewydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie jest uprawniony do przyjęcia, że fakt, iż na zażalenie w sprawie uzgodnienia takiej decyzji służyło zażalenie nie mógł mieć wpływu na czas trwania postępowania. Mając to na uwadze zauważyć należy, że uzgodnienie Zarządcy Dróg Powiatowych, które było jedynym uzgodnieniem w rozpoznawanej sprawie, było dla inwestora pozytywne i zażalenie na nie nie zostało wniesione.
Ponadto w rozpoznawanej sprawie faza postępowania dotycząca uzgodnienia projektu decyzji zakończyła się 22 kwietnia 2011 r., kiedy to doręczono Wójtowi Gminy O. postanowienie uzgadniające Zarządcy Dróg Powiatowych. Mimo tego decyzja została wydana dopiero [...] maja 2011 r. Mając powyższe na uwadze, w ocenie NSA, Sąd pierwszej instancji trafnie, aczkolwiek z częściowo wadliwym uzasadnieniem, przyjął, że organy administracji zasadnie nie odliczyły okresu na wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, od terminu załatwienia sprawy.
Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej fakt, że w okresie przeznaczonym na wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przypadło więcej niż zwykle dni wolnych od pracy jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Brak podstaw, aby art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykładać w ten sposób, że dni wolne od pracy nie są wliczane do terminu załatwienia sprawy. Odmienna wykładnia byłaby oczywiście sprzeczna z zamiarem ustawodawcy, który termin wydania decyzji o lokalizacji inwestycji uregulował jako termin ciągły, czyli okres 65 dni, który obejmuje także dni wolne od pracy.
Również znaczny wpływ wniosków o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być uznany za jedną z okoliczności wymienionych w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności za przyczynę opóźnienia niezależną od organu administracji. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę, trafnie uznano, że tego rodzaju okoliczności – w świetle art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – nie usprawiedliwiają opóźnienia w wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy O., jako kierownik Urzędu Gminy, jest odpowiedzialny za organizację pracy tego urzędu, czyli także za to, aby podejmować adekwatne czynności mające na celu uniknięcie opóźnień w pracy organu spowodowanych, dającymi się przewidzieć zdarzeniami, jakimi są zwiększony wpływ spraw danego rodzaju i dni wolne od pracy.
Uwzględniając wskazane okoliczności NSA uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 51 ust. 2 i 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są zasadne.
Mając powyższe na uwadze NSA, na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.