Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. VII SA/Wa 1418/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa - [...] na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania obowiązków w celu poprawy warunków ochrony przeciwpożarowej budynku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości, wniósł Skarb Państwa - [...] zarzucając naruszenie:
- 1) przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy: art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd okoliczności i dowodów wskazanych przez stronę jako mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie wynikającego z § 10 pkt 6 umowy dzierżawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa-[...] jako wydzierżawiającym i Akademią [...] im. [...] jako dzierżawcą obowiązku dzierżawcy utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym;
- 2) prawa materialnego tj. art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2018 poz. 620 ze zm.), dalej jako: u.o.p. oraz z § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów z dnia 7 czerwca 2010 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 719) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że Skarb Państwa - [...] jako właściciel gruntu na którym położony jest budynek nr [...] Osiedla [...] powinien być adresatem nakazów nałożonych decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Nr [...] Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej [...].
Wskazując na przytoczone wyżej podstawy skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że przepis art. 134 p.p.s.a. może zostać naruszony, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy okoliczności i dowody, które zostały przez sąd pominięte (wyrok NSA z 6 sierpnia 2018 r.). W tej sprawie Sąd pominął zaś wynikający z § 10 pkt 6 umowy dzierżawy nr [...]z dnia [...] grudnia 2013 r. obowiązek dzierżawcy utrzymania w należytym stanie budynków i innych urządzeń znajdujących się na nieruchomości oraz dokonywania własnym kosztem remontów niezbędnych do zachowania ich w stanie niepogorszonym.
W ocenie strony skarżącej, obowiązek ten dotyczy także niezbędnego do zapewnienia ochrony przeciwpożarowej dzierżawionych budynków remontu sieci wodociągowej. W związku z powyższym podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu wynikającego z decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., powinien być dzierżawca nieruchomości czyli Akademia [...] im. [...].
Ponadto, zdaniem strony, odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 u.o.p., ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art. 4 ust. 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela, wynikająca z art. 4 ust. 1 zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Chodzi tu o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki pomiędzy właścicielem a innym podmiotem właściciel nie jest w faktycznym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie na właściciela obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych, np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej.
Ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki pomiędzy podmiotami, w tym, np., poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zatem wskazane w niej podstawy, co oznacza że podniesione w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd kasacyjny, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można zaś oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, zaś oceniając skargę kasacyjną w odniesieniu do wskazanych w niej podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie są one usprawiedliwione.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.
Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. Skarżący nie sprecyzował, który przepis prawa ustanowiony w art. 134 p.p.s.a. objęty jest postawionym w środku odwoławczym zarzutem kasacyjnym, jednakże mając na uwadze argumentację wspierającą podniesiony zarzut przyjąć należało, że chodzi w tym przypadku o naruszenie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd I instancji do rozstrzygania w granicach danej sprawy, nie wiążąc tego sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem wyjątku od tej zasady, który jednakże nie ma w niniejszej sprawie zastosowania).
W odniesieniu do tego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa we wskazanym przepisie oznacza jedynie to, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to, że Sąd I instancji przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednakże kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. Z powołanych względów podnoszenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przypisu ustanowionego w art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie postanowień umowy dzierżawy należało uznać za nieusprawiedliwione, gdyż przepis ten nie stanowi właściwego wzorca kontrolnego dla oceny, czy Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął okoliczności wynikające z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wskazuje na to, by Sąd I instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie "pominął" umowę dzierżawy w znaczeniu jakim pojęcie to należy rozumieć na gruncie wykładni językowej. Pominąć to inaczej "nie uwzględnić kogoś lub czegoś", "nie wziąć w rachubę", "nie poruszać czegoś w tekście". Jeśli się uwzględni, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do treści umowy dzierżawy i po jej analizie przyjął, że wynika z niej obowiązek wydzierżawiającego do dokonywania wymiany instalacji wodociągowej, to nie może budzić wątpliwości, że umowa ta w toku orzekania przez WSA w Warszawie nie została pominięta w takim znaczeniu, że zaskarżony wyrok został wydany bez rozważenia jej postanowień, lecz jej analiza nie doprowadziła Sąd I instancji do wniosków zgodnych z oczekiwaniami strony skarżącej. Jak zaś wskazano powyżej, ocena prawna sądu dotycząca określonej kwestii prawnej podjęta w odniesieniu do materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie może być skutecznie kwestionowana poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest to sytuacja, która może być uznana za normowany tym przepisem przypadek podjęcia rozstrzygnięcia poza granicami sprawy.
Zarzutami naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1a (błędnie przywołanym w skardze kasacyjnej jako art. 4 ust.1 lit. a) u.o.p. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje nałożenie na nią mocą kontrolowanych przez Sąd I instancji decyzji obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.p. - jako na właściciela obiektu, którego nakaz dotyczy. Nie jest sporne w tej sprawie, że nałożony zaskarżonymi decyzjami obowiązek dotyczy obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których stanowią przepisy art. 4 ust. 1 pkt 3 u.o.p. oraz § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, zatem kluczowe znaczenie w tej grupie zarzutów ma zarzut dotyczący naruszenia art. 4 ust. 1a u.o.p. Oceniając ten zarzut wskazać należy, że w związku z niezakwestionowaniem skargą kasacyjną ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę rozstrzygania przez Sąd I instancji, ocena zastosowania tego przepisu przez ten Sąd mogła zostać dokonana przez sąd kasacyjny na bazie ustaleń, które stanowiły podstawę wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny.
Rozstrzygając sporną w tej sprawie kwestię prawidłowości określenia adresata obowiązku nałożonego decyzją organu I instancji z [...] stycznia 2018 r. mieć należy zatem na uwadze, że choć na gruncie art. 4 ust. 1 u.o.p. ustawodawca adresatem wyszczególnionych w tym przepisie obowiązków uczynił właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniającego ich ochronę przeciwpożarową, to w kolejnym przepisie przyjął, że odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem (art. 4 ust. 1a u.o.p).
Z powyższego wynika, że w przypadku zawartej umowy cywilnoprawnej przejście obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej z właściciela obiektu na zarządcę lub użytkownika zależy od treści tej umowy. W ustalonych okolicznościach faktycznych tej sprawy brak jest jednakże podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1a u.o.p. w związku z uznaniem, że Sąd I instancji wadliwie zaaprobował nałożenie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej na stronę skarżącą, skoro Sąd I instancji w związku z dokonaną oceną postanowień umowy dzierżawy z [...] grudnia 2013 r. wykluczył przejęcie tych obowiązków mocą tej umowy przez dzierżawcę – Akademię [...] im. [...], zaś skarga kasacyjna ustaleń tych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, nie podważyła w drodze zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd przepisów postępowania w zakresie dokonywania ustaleń faktycznych. W tych okolicznościach sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 4 ust. 1a u.o.p., gdyż wniosek Sądu o zasadności uczynienia strony skarżącej, jako właściciela, adresatem decyzji nakazowej wyprowadzony został w odniesieniu do przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego tej sprawy jako nieodpowiadającego dyspozycji art. 4 ust. 1a ww. ustawy, a w związku z tym oceniony przez sąd kasacyjny musiał zostać jako prawidłowy.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako nieposiadającą uzasadnionych podstaw.