Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Po 763/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił ze skargi B. A. zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu [...] kwietnia 2013r. (nr[...]) oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2012r.w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] ustalił - po rozpatrzeniu wniosku A. G. - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie realizacji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny, położonego na działkach o nr ewid. [...].
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył B. A. (dalej skarżący), wnosząc o uchylenie przedmiotowej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2013r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.
Sąd I instancji wskazał, że Kolegium wzięło przede wszystkim pod uwagę, że sprawa dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku będącego w trakcie realizacji z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny. W sprawie wydana była już decyzja o warunkach zabudowy, na jej podstawie wydano pozwolenie na budowę, a obiekt jest obecnie w trakcie realizacji.
Z kolei z uwagi na charakter inwestycji, w sprawie nie zachodziła potrzeba określania przebiegu linii zabudowy, kontynuacji średniego wskaźnika intensywności zabudowy, występującej w obszarze analizowanym, określenia kontynuacji szerokości elewacji budynków występujących w obszarze analizowanym oraz określenia kontynuacji górnej krawędzi elewacji frontowych budynków występujących w obszarze analizowanym. Analiza zatem zmierzała jedynie do zbadania, czy dopuszczalna jest zmiana funkcji planowanej zabudowy i to jedynie w części. Dlatego też Kolegium nie uznało zarzutów, które odnoszą się do inwestycji jako całości, bowiem wykraczałoby to poza przedmiot postępowania.
Sąd I instancji zwrócił dalej uwagę, że Kolegium zaakceptowało, iż funkcja, jaka w wyniku zmiany ma zostać wprowadzona, a więc mieszkalna, dominuje w obszarze analizowanym. Zmiana zatem sposobu użytkowania części budynku realizowanego obiektu z budynku handlowo-usługowo-hotelowego na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny w istocie spowoduje, że funkcja planowanej zabudowy będzie stanowić kontynuację funkcji istniejącej w większym stopniu, niż funkcja dotychczasowa. Bezspornie bowiem w obszarze analizowanym istnieje zabudowa o charakterze mieszkaniowym, zabudowa mieszkaniowo-usługowa, czy zabudowa usługowa i to dostępna z tej samej drogi publicznej.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu wniósł B. A.. Zarzucił obrazę przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 28, art. 77 §1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., Nr 647 ze zm., zwaną dalej: u.p.z.p.) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozporządzeniem").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 marca 2014r. (sygn. akt II SA/Po 763/13) uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Poznaniu oraz decyzję Burmistrz Miasta i Gminy [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c) p.p.s.a.
Sąd I instancji dużą część swoich rozważań poświęcił regulacji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mającej na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd przywołał następnie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) i wskazał, że przy zabudowie mieszkaniowej stosuje się zapis: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (§ 2 ust. 1 a powyższego rozporządzenia). Oznacza to, że rodzaj zabudowy mieszkaniowej określony w decyzji o warunkach zabudowy jest istotną cechą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z tego względu – zdaniem WSA w Poznaniu - organy administracji dopuściły się uchybienia powyższego przepisu. W decyzji w kwestii ustaleń dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazano jedynie na zmianę sposobu użytkowania drugiej i trzeciej kondygnacji budynku realizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę - na funkcję mieszkalną. Natomiast ani w decyzji w części tekstowej, ani w jej części graficznej nie wskazano rodzaju zabudowy mieszkaniowej z wyszczególnieniem na jednorodzinną, czy wielorodzinną.
Zdaniem Sądu I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy dokonać ponownej oceny cech i funkcji zabudowy terenu uwzględniającej rodzaj zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną, czy wielorodzinną istniejącą na analizowanym terenie. Następnie organy winny dokonać ponownej oceny, czy projektowana zmiana użytkowania przedmiotowego budynku na handlowo-usługowo-mieszkalny i w jakim zakresie, stanowić będzie kontynuację cech i funkcji zabudowy terenu (zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa"). Organ winien zatem sprecyzować funkcję zabudowy mieszkaniowej na jednorodzinną, czy wielorodzinną lub obie i na tej podstawie ocenić dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Zdaniem Sądu I instancji dołączona do akt sprawy część graficzna analizy cech i funkcji zabudowy przedmiotowego terenu nie przystaje do wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia. Nieprawidłowo dokonano wyznaczenia obszaru analizowanego.
W konsekwencji ustalenie w zaskarżonej decyzji innego sposobu użytkowania części budynku odbyło się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem norm art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. G. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 52 ust. 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. i wnosi o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowano się na wywiedzeniu, że nie określenie w decyzji szczegółowego rodzaju zabudowy mieszkaniowej nie jest uchybieniem wymagającym uchylenia decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto nie sposób uznać, że nawet gdyby przyjąć, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy zabudowy wielorodzinnej, to nie będzie ten rodzaj zabudowy godził w zastany porządek - w otoczeniu inwestycji znajduje się wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Poznaniu wyraziło stanowisko o popieraniu wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej. Natomiast skarżący B. A. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Kierując się owymi granicami skargi kasacyjnej, czyli wskazanymi przepisami prawa Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że nie zasługują one na uwzględnienie.
Przede wszystkim zarzut został sformułowany w sposób ogólny. Co prawda podano, że zdaniem skarżącego kasacyjnej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, niemniej nie wykazano na czym owa błędna wykładnia miałby polegać w tej konkretnej sprawie. Tymczasem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie uchylono obydwie decyzje ustalające warunki zabudowy dla omawianego przedsięwzięcia, choć argumentacja prawna za tym przemawiająca nie jest w pełni trafna. Oznacza to, że skarga kasacyjna została oddalona bowiem zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. W przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu - decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. Istota problemu jednak sprowadza się nie tyle do wskazania rodzaju zabudowy mieszkaniowej (wielorodzinna czy jednorodzinna) w ramach postępowania o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania, lecz na ustaleniu przedmiotu sprawy. Decyzja jest bowiem wydawana dla określonego przedsięwzięcia.
W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy była zmiana sposobu użytkowania budynku z funkcji handlowo-usługowo-hotelowej na budynek handlowo-usługowo-mieszkalny. Organ zatem w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy tak sformułowany wniosek zasługuje na uwzględnienie. Jako bowiem decydujący o zakresie postępowania administracyjnego należy wskazać art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przewidujący co winien zawierać wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku tym inwestor powinien określić:
- - granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,
- - charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).
Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. W oparciu o żądanie sformułowane we wniosku organ ustala przedmiot sprawy. W pierwszej kolejności winien zastanowić się czy proponowane przez inwestora przedsięwzięcie wypełnia przesłanki ustawy, aby potraktować je jako zmianę sposobu użytkowania czy też jako nowy obiekt budowlany.
Stosownie do art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 409 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Z kolei ust. 2 stanowi, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego proponowana inwestycja nie mieści się w ustawowej definicji "zmiany sposobu użytkowania", co oznacza, że organy winny rozpoznać wniosek o wydanie warunków zabudowy na nowy obiekt, nie zaś zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.
W konsekwencji powinny przeprowadzić postępowanie, w ramach którego winny przeprowadzić pełną analizę funkcji i cech zabudowy jakby przedmiotem postępowania było ustalenie warunków dla nowego budynku handlowo-usługowo-mieszkalnego. W chwili bowiem wydawania decyzji budynek jako taki nie istniał. Z tego względu tak sformułowany wniosek inwestora nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Skoro inwestor domaga się zmiany "sposobu użytkowania" poprzez umieszczenie na dwóch kondygnacjach funkcji mieszkaniowej to oznacza, że ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inne przedsięwzięcie niż uprzednio uzyskał warunki zabudowy, do czego upoważnia go art. 63 ust. 1 u.p.z.p. z racji tego, że domaga się lokalizacji innego niż poprzednio obiektu budowlanego. Składając taki wniosek ma obowiązek sprecyzować czy planuje funkcję mieszkaniową wielorodzinną, czy jednorodzinną. Zadaniem zaś organów jest zadecydowanie w formie decyzji, czy na danym terenie możliwe będzie zrealizowanie nowego przedsięwzięcia pod kątem spełnienia warunku ustanowionego w art. 61 ust. 1 pkt 1) u.p.z.p.
Przepis ten stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in. spełnienia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności zagospodarowania terenu. Przepis ten formułuje zasadę "dobrego sąsiedztwa" i nakłada obowiązek dostosowywania nowoprojektowanego sposobu zagospodarowania terenu do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Co do zasady więc regulacja ta ogranicza uprawnienia właściciela terenu inwestycji w tym sensie, że nie upoważnia go do realizacji wszystkich planów inwestycyjnych, jakie mógłby w stosunku do tego terenu realizować, ale ustanawia istotne ograniczenie w postaci konieczności dostosowania planowanej inwestycji do urbanistycznego charakteru otoczenia.
Oznacza to, że organ winien rozpoznać wniosek inwestora jako nowy wniosek o wydanie warunków zabudowy, a w decyzji uwzględnić zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – jak wskazał Sąd I instancji.
Mając powyższe na uwadze, choć uzasadnienie zaskarżonego wyroku należało uznać za częściowo błędne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.