Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2174/18

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 761/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił skargę E. M., S.B. i M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie "uchylenia decyzji i ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, w dniu 28 marca 2013 r. M.O. (inwestor) wystąpił o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. budowa tuczarni trzody chlewnej zlokalizowanej na działce geodezyjnej nr [...], obręb wsi [...], gm. [...]. W toku analizy sprawy Wójt Gminy [...] ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego wezwano inwestora do złożenia Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Po jego złożeniu zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz o wystąpieniu do organów współdziałających o wydanie opinii i uzgodnień.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska (RDOŚ) w [...] poinformował o uzgodnieniu warunków realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (PPIS) w [...] zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie i określił warunki jej realizacji.

W wyroku przytoczono dalej, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, ale SKO w [...], po rozpoznaniu odwołania G.O., decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchyliło decyzję organu gminy oraz ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację tego przedsięwzięcia.

WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 września 2014 r., II SA/Bk 316/14, uchylił w/w decyzję organu odwoławczego.

Jak dalej wynika z ustaleń sądu a quo, SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji wezwał inwestora do uzupełnienia braków przedłożonego Raportu oddziaływania na środowisko, a inwestor złożył stosowne dokumenty i odniósł się do stawianych względem niego żądań. Organ gminy wystąpił o wydanie stosownych opinii do PPIS w [...] oraz RDOŚ w [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. RDOŚ w [...] uzgodnił realizację planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, określając szereg warunków, które inwestor winien spełnić na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, a także dodatkowe wymagania konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Nie stwierdził przy tym konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Z kolei PPIS w [...] w dniu 5 sierpnia 2015 r. zaopiniował pozytywnie przedsięwzięcie inwestora zastrzegając przy tym szereg, wymienionych w znajdującej się w aktach sprawy jego opinii, warunków jej realizacji.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 9 grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] dopuścił dowód z opinii biegłego z zakresu ochrony środowiska – prof. L.T. na okoliczność sporządzenia analizy oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko na podstawie akt sprawy oraz wizji lokalnej we wsi [...], w tym dokonania oceny przedłożonego przez inwestora Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, pod kątem możliwości ustalenia środowiskowych uwarunkowań, a także oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, w tym możliwości kumulacji oddziaływań planowanego przedsięwzięcia. Biegły ten sporządził krytyczną dla zamierzenia inwestycyjnego opinię, którą organ gminy omówił.

Z wnioskami opinii biegłego nie zgodził się inwestor, który do akt sprawy przedłożył sporządzoną na jego zlecenie opinię prywatną dr inż. K. W. oraz dr inż. A. B. Organ gminy również omówił treść tej opinii.

Do akt sprawy wpłynęła ponadto ekspertyza prawna w sprawie wymogu uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla przedsięwzięć polegających na budowie zespołu chlewni oraz tuczarni trzody chlewnej na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych we wsi [...] na terenie gminy [...], sporządzona przez prof. M. S. Jak dalej wynika z ustaleń WSA w Białymstoku, Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ gminy wyjaśnił, że w pełni zgadza się z twierdzeniami opinii powołanego biegłego, że przedsięwzięcia polegające na budowie zespołu chlewni i tuczarni na działkach nr [...] i [...] stanowią jedno przedsięwzięcie sztucznie podzielone przez wnioskodawców o ustalenie dla nich środowiskowych uwarunkowań ich realizacji. Z tego względu dla przedsięwzięcia tego wymagane jest uzyskanie pozwolenia zintegrowanego, o którym mowa w art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm. - uPoś). Za powyższą tezą, w ocenie organu gminy, przemawiać ma w całości opinia sporządzona przez biegłego powołanego przez organ. Wnioski tej opinii wprost wskazują na wzajemne kumulowanie się oddziaływań planowanej inwestycji na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] i [...] położonych we wsi [...] na terenie gminy [...], jak też oddziaływań w/w inwestycji z już istniejącą i funkcjonująca chlewnią w obrębie [...] gm. [...]. Oceniając cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, organ gminy uznał opinię swego biegłego za pełną, miarodajną i nie budzącą wątpliwości.

W ocenie Wójta, również analiza protokołów z konsultacji społecznych wskazuje, że społeczność zamieszkująca miejscowość [...] ma ogromne obawy dotyczące oddziaływania nowej inwestycji na środowisko.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G.O.

SKO w [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu gminy podlega uchyleniu głównie z powodu nierzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórczej analizy zgromadzonego materiału dowodowego, jak również braków w uzasadnieniu do wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję SKO w [...] wnieśli P. S. i E. M. WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 31 stycznia 2017 r., II SA/Bk 762/16, uchylił w/w decyzję Kolegium w całości, w uzasadnieniu wskazując, że sprawa była już oceniana w wyroku z dnia 16 września 2014 r., II SA/Bk 316/14, w którym nakazano m. in., aby autor Raportu oddziaływania na środowisko ustosunkował się do opinii prof. T. i wyliczeń Instytutu Zootechniki Państwowego Instytutu Badawczego i przedłożył raport uzupełniający. Raport ten poddać należało ocenie, a ponadto wskazano, że może zajść potrzeba ponownego współdziałania z właściwymi organami. Wszystkie powyższe zalecenia zostały przez organ I instancji wykonane, a to potwierdzało, że sprawa została wyjaśniona i brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – K.p.a.).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchyliło w całości odmowną decyzję Wójta Gminy [...] i ustaliło środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację źródłowego przedsięwzięcia.

Wedle organu II instancji, po przeprowadzeniu szczegółowej analizy przedstawionych w Raporcie wyliczeń emisji gazów do powietrza, takich jak tlenki azotu, dwutlenek siarki, tlenek węgla, amoniak, siarkowodór, a także pyłu zawieszony PM10, pochodzących z procesów hodowlanych trzody chlewnej oraz ze spalania biomasy w kotłowni, da się wywieść, że eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych stężeń 1-godzinnych i średniorocznych ww. emitowanych substancji poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, przy uwzględnieniu kumulacji oddziaływań z planowych i istniejących już chlewni.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że informacje dostępne w Raporcie mogą być uznane za wystarczające, aby w pełni ocenić oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko, gdyż przewidywana skala emisji gazów i hałasu oraz wytwarzanych odpadów, z uwzględnieniem ustalonych wymagań gospodarowania nimi, pozwoliły stwierdzić, że nie ma możliwości przekroczenia obowiązujących norm.

Analizując przedłożony Raport organ odwoławczy doszedł do wniosku, że wybór wariantu realizacji zakładanego celu hodowli trzody chlewnej zaproponowanego przez inwestora (przedstawionego w wersji bezściółkowej hodowli trzody chlewnej) jest bez wątpienia korzystniejszy z punktu widzenia ochrony środowiska oraz komfortu i warunków życia ludności w otoczeniu planowanej inwestycji od nieprzyjętego wariantu w wersji hodowli ściółkowej – wprawdzie tańszej w realizacji i eksploatacji, ale powodującego pogorszenie warunków bytowania świata zwierząt i roślin, negatywnego oddziaływania na powierzchnię ziemi, wody powierzchniowe i podziemne, powietrze i klimat, walory krajobrazowe, negatywny wpływ na zdrowie i życie ludzi, na dobra materialne, zabytki i krajobraz kulturowy oraz – pogarszającego wzajemne oddziaływanie pomiędzy wybranymi elementami środowiska.

Odnosząc się natomiast do kwestii związanej ze wskazywaną przez organ I instancji potrzebą uzyskania, stosownie do treści art. 201 uPoś, pozwolenia zintegrowanego, Kolegium stwierdziło, że kwestia ta nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą, a jej wyjaśnienie powinno nastąpić przed właściwym do tego organem w odrębnym postępowaniu, czyli przed Marszałkiem Województwa. W przekonaniu tego organu bez względu na ocenę, czy będący przedmiotem postępowania wniosek dot. jednej z części inwestycji podzielonej na dwie i tak każda z tych "części" inwestycji stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, w stosunku do którego wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskanie decyzji o jej środowiskowych uwarunkowaniach.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Białymstoku wnieśli P. S., E. M. i S.B.. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
2. 1. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegające na zaniechaniu należytej analizy wpływu uciążliwości odorowych planowanych inwestycji na zdrowie ludzi i możliwe konflikty społeczne i nie zebranie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
3. 2. art. 136 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego, ani też zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji, w sytuacji gdy organ odwoławczy całkowicie odmiennie zinterpretował zgromadzony w sprawie materiał dowodowy;
4. 3. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie decyzji, a ograniczenie się do powielenia argumentacji RDOŚ w [...] i PPIS w [...], bez ich samodzielnej, dogłębnej analizy;
5. 4. art. 8 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, a także brak wnikliwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej;
6. 5. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) poprzez pobieżną analizę przedstawionych przez WSA w Białymstoku wniosków i argumentów zawartych w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 763/16;
7. 6. art. 191 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) i wynikającej z niego zasady przezorności;
8. II. naruszenie prawa materialnego:
9. 1. art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm., Uioś) w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 Uioś poprzez:
10. - bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniach sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu na środowisko przy jednoczesnym pominięciu zarówno analizy możliwych konfliktów społecznych powodowanych przez uciążliwość odorową planowanych inwestycji, jak też zaniechaniu rzetelnej oceny wpływu inwestycji na zdrowie ludzi,
11. - brak wskazania przez organ w uzasadnieniu decyzji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;
12. 2. art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś poprzez zaniechanie ustalenia, że planowane inwestycje na działkach o nr [...] i [...], stanowią jedno przedsięwzięcie, a w konsekwencji wydanie dwóch odrębnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć;
13. 3. art. 16 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r. poz. 1987 ze zm., Uodp) poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje jedną z materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji,
14. 4. art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r., poz. 459 ze zm., K.c.) poprzez poczynienie nieprawidłowych ustaleń co do braku kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z uciążliwościami, jakie będą miały miejsce w związku z realizacją równoległej inwestycji, posadowionej na sąsiedniej działce, a także uciążliwości i konfliktów społecznych;
15. 5. art. 144 K.c. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie należytej analizy wpływu uciążliwości odorowych planowanych inwestycji na zdrowie ludzi i możliwe konflikty społeczne;
16. 6. art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 uPoś (Dz. U. z 2017 r., poz. 519), które formułują i definiują zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez ich niezastosowanie i pominięcie rozważenia przez organy skali zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy;
17. 7. art. 3 Dyrektywy Rady (EWG) z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 marca 2018 r. WSA w Białymstoku oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że organy zastosowały się do wytycznych sądu wojewódzkiego z wyroku II SA/Bk 316/14, a ponadto organ odwoławczy zastosował się do wytycznych z wyroku II SA/Bk 762/16, z którego wynikało wprost, że brak jest podstaw do zastosowania na etapie oceny decyzji organu I instancji przepisu art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, co też uczynił. Rozstrzygnięcie to nie musiało sprowadzać się do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, bowiem w sytuacji odmiennej oceny zebranego materiału dowodowego, do czego organ odwoławczy był uprawniony, mógł on sprawę rozstrzygnąć na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem tegoż sądu nie jest tak, jak to podnoszą skarżący kasacyjnie, że organ odwoławczy bezkrytycznie oparł się na Raporcie oraz uzgodnieniach z RDOŚ w Białymstoku i opiniach PPIS w [...], pomijając całkowicie protesty społeczne. Organ ten bowiem trafnie wskazał, że protesty społeczne związane z uciążliwościami odorowymi zostały przez niego uwzględnione w ten sposób, że w stosunku do planowanej inwestycji zostały nałożone nakazy i zakazy, które te oddziaływania mają zminimalizować. Organ II instancji je wymienił i omówił, a także trafnie zauważył, że same z siebie nie mogły one doprowadzić w sprawie niniejszej do wydania decyzji odmownej, gdyż brak jest podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy przytoczył zresztą wszystkie przypadki, w których decyzja może przybrać kształt odmowny i wykazał, że oddziaływania odorowe do podstaw takich nie należą.

Ponadto organ ten przeanalizował przedstawione w Raporcie warianty realizacji przedsięwzięcia i doszedł do wniosku, że nie ma możliwości realizacji przedsięwzięcia w innej, dalszej od zabudowań, lokalizacji. Stanowisko swoje Kolegium szczegółowo uzasadniło i w ocenie sądu pierwszej instancji brak było przekonujących ze strony skarżących argumentów, które podważyłyby trafność tego wyboru.

W ocenie sądu wojewódzkiego niezależnie od tego, czy inwestycje na działkach [...] i [...] potraktować należy jako inwestycje oddzielne, czy też jedną, to i tak każdą z tych inwestycji uznano za znacząco oddziałującą na środowisko i w stosunku do nich przeprowadzono postępowanie w pełnym zakresie.

Za nieuzasadnione uznano zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a., art. 153 Ppsa oraz art. 191 TFUE. Za niezasadne sąd wojewódzki uznał także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, szczegółowo wskazując powody takiego stanowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli przez profesjonalnego pełnomocnika E. M., S.B. i M.S., zaskarżając go w całości.

Wyrokowi II SA/Bk 761/17 na zasadzie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, Ppsa) skarżący kasacyjnie zarzucają:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b w zw. z art. 66 ust. 1 pkt. 7 Uioś oraz art. 66 ust. 1 pkt 15 Uioś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniach sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu na środowisko przy jednoczesnym pominięciu zarówno analizy możliwych konfliktów społecznych powodowanych przez uciążliwość odorową planowanych inwestycji, jak też zaniechaniu rzetelnej oceny wpływu inwestycji na zdrowie ludzi, co stanowi warunek sine qua non raportu o oddziaływaniu na środowisko, a co zostało zbagatelizowane nie tylko przez autora Raportu, ale też organ odwoławczy, a następnie powielone przez WSA w Białymstoku;
3. 2. art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że planowane inwestycje na działkach o nr [...] i [...] w powiązaniu z chlewniami, działającymi na działkach o nr [...] i [...] oraz nowo wybudowanym budynkiem inwentarskim chlewni i zbiornikiem na gnojowicę wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w obrębie gruntów wsi [...] stanowią jedno przedsięwzięcie, a w konsekwencji wydanie dwóch odrębnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, które z uwagi na powiązanie technologiczne powinny być kwalifikowane jako jedno przedsięwzięcie i powinny być objęte jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach;
4. 3. art. 16 pkt 2 Uodp poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten statuuje jedną z materialnoprawnych przesłanek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, przy możliwości powodowania przez planowaną inwestycję uciążliwości odorowych, co ma miejsce w niniejszej sprawie, a co wykluczało pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestora;
5. 4. art. 5 K.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i poczynienie nieprawidłowych ustaleń co do braku kumulacji oddziaływań planowanej inwestycji z uciążliwościami, jakie będą miały miejsce w związku z realizacją równoległej inwestycji, posadowionej na sąsiedniej działce, a także uciążliwości i konfliktów społecznych, jakie już w chwili obecnej wywołuje funkcjonująca we wsi [...] chlewnia, co w konsekwencji stanowiło usankcjonowanie działań inwestora pozostających w opozycji do podstawowych zasad etycznego postępowania w stosunkach społecznych;
6. 5. art. 144 K.c. poprzez błędną wykładnię działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenie nieruchomości i stosunków miejscowych oraz zaniechanie należytej analizy wpływu uciążliwości odorowych planowanych inwestycji na zdrowie ludzi i możliwe konflikty społeczne, w szczególności w kontekście możliwości kumulowania się uciążliwości odorowej obu inwestycji (objętych decyzjami SKO w [...] [...] oraz [...]) oraz funkcjonujących chlewni na działkach o nr geod. [...] i [...] pod kątem kryteriów w postaci powodowania zakłóceń z korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co skutkowało brakiem pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy;
7. 6. art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 uPoś, które formułują i definiują zasadę zrównoważonego rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pominięcie rozważenia skali zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy;
8. 7. art. 3 Dyrektywy Rady (EWG) z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące powierzchownym potraktowaniem uciążliwości odorowej planowanych inwestycji, gdy tymczasem powołana Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzania analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały objęte regulacją prawną;
9. 8. art. 191 TFUE i wynikającej z niego zasady przezorności poprzez jego błędną, zawężającą interpretację w sytuacji, gdy nie tylko znaczne protesty mieszkańców wsi [...] i sąsiednich miejscowości, ale też uciążliwości odorowe wywoływane przez już istniejącą chlewnię inwestora w tejże wsi, a także możliwość kumulacji oddziaływań obu planowanych inwestycji – nakazywały uznanie możliwych do wystąpienia uciążliwości za znaczne, co słusznie uczynił organ I instancji, zaś całkowicie odmiennie zinterpretował organ odwoławczy i powielił WSA w Białymstoku;
10. II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:
11. 1. art. 145 § 1 pkt 1 "ppkt a i c" Ppsa poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi na decyzję SKO w [...] "z dnia [...] marca 2018 r." (oczywista omyłka w dacie zaskarżonej decyzji – uwaga Sądu) nr [...] w trybie art. 151 Ppsa.

W oparciu o wskazane zarzuty, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku. Nadto wnieśli o: zasądzenie na ich rzecz solidarnie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, zarządzenie połączenia w celu łącznego rozpoznania sprawy toczącej się wskutek skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie ze sprawą ze skargi kasacyjnej wywiedzionej od wyroku WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 760/17, które to sprawy pozostają ze sobą w nierozerwalnym związku, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na rangę i wagę podniesionych w sprawie zarzutów oraz niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków przez ustalone decyzją środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżących kasacyjnie pomimo obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec podnoszonych przez nich wątpliwości co do ryzyka związanego z uciążliwościami natury odorowej, WSA w Białymstoku zaakceptowało zaniechania Kolegium w zakresie pogłębionej analizy tej kwestii, pomijając całkowicie treść opinii profesora L. T. oraz poglądy przedstawione w cytowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej judykatach, że uciążliwość zapachowa jest zjawiskiem, które można analizować i parametryzować.

W odpowiedzi M.O., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących na rzecz M.O. kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Wniesiono także o odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie uczestnika postępowania zarzuty skarżących są niezasadne, bowiem zarówno postępowanie przed SKO w [...], jak i przed WSA w Białymstoku zostało przeprowadzone w sposób pełny, przy dogłębnej analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego, który został oceniony właściwie. W przedmiotowej sprawie brak jest zarzucanych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku.

Jak wynika z akt sprawy, postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie wycofał zarzut naruszenia przepisu art. 16 pkt 2 Uodp.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a jej zarzuty w dużej części stanowią w istocie powtórzenie zarzutów skargi.

A. Przywołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c (a nie "ppkt a i c " co należy potraktować za omyłkę autora skargi kasacyjnej – uwaga Sądu) Ppsa, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem są to przepisy o charakterze ogólnym i wynikowym, które określają oznaczone przypadki, kiedy skarga na decyzję lub postanowienie podlega uwzględnieniu przez sąd administracyjny (sąd uchyla wówczas zaskarżoną decyzję w całości lub w części odpowiednio, jeśli dopatrzy się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo – innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – naruszenia przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, wskazujących na przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, skoro w tej sprawie skargę oddalono na zasadzie art. 151 Ppsa, a nie uchylono ją, powinna wskazać konkretne przepisy którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji.

W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przez skarżony organ przepisów prawa materialnego były tego rodzaju, że miały wpływ na wynik sprawy, względnie przepisów prawa procesowego – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako mające być naruszonymi w postępowaniu administracyjnym przez organem II instancji wskazano przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w kontekście niedostatecznej analizy zapachowej w toku oceny oddziaływania na środowisko. Wskazano ponadto, że celowe było zasięgnięcie opinii biegłego w trybie art. 84 § 1 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej posłużył się ponadto oznaczonymi judykatami, w których eksponowano brak możliwości sanowania oznaczonych uchybień proceduralnych w kontekście naruszenia art. 15 K.p.a. i powinności skorzystania przez organ odwoławczy z przysługującego mu uprawnienia wynikającego z art. 138 § 2 K.p.a. (s. 7-8 skargi kasacyjnej). Wszystkich tych przepisów K.p.a. nie naruszyło Kolegium.

Po pierwsze, trafnie stwierdzono w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy, jak i orzekający sąd, byli związani stanowiskiem zajętym w prawomocnych wyrokach wydanych w granicach tej samej sprawy. W tym aspekcie zasadnie sąd a quo przypomniał istotę stanowisko prezentowanych w wydanych w granicach sprawy wyrokach II SA/Bk 316/14 i II SA/Bk 762/16, eksponując przy tym znaczenie treści art. 153 Ppsa, wedle którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Słusznie za wiążące uznano stwierdzenie WSA w Białymstoku zawarte w wyroku II SA/Bk 762/16, że już w wyroku tegoż sądu w sprawie II SA/Bk 316/14 nakazano m. in., aby autor Raportu oddziaływania na środowisko ustosunkował się do przedłożonych dwóch opinii i przedłożył raport uzupełniający oraz, że wszystkie powyższe zalecenia, jak wynika z akt administracyjnych, zostały przez organ I instancji wykonane.

Słusznie sąd pierwszej instancji stwierdził następnie, że oba organy zastosowały się do wytycznych Sądu z wyroku II SA/Bk 316/14, a ponadto organ odwoławczy zastosował się do wytycznych z wyroku II SA/Bk 762/16, z tego zaś ostatniego wynikało wprost, że brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., a organ odwoławczy zobowiązany był sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, co uczynił zaskarżoną decyzją. Tym samym chybione są zarzuty naruszenia przez Kolegium przepisów art. 15 i art. 138 § 2 K.p.a. w kontekście zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Po drugie, nie są trafne zarzuty naruszenia przez Kolegium przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w kontekście zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów K.p.a. były przedmiotem uwagi sądu wojewódzkiego, który trafnie zauważył, że wynikają z nich nakazy względem organów administracji publicznej wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Trafna jest ocena WSA w Białymstoku, wedle którego zebrany został cały potrzebny do rozstrzygnięcia materiał dowodowy, zaś skarżący nie wskazują, jakich to jeszcze dowodów organ odwoławczy nie przeprowadził. Słusznie ponadto zauważono, że zarzuty skarżących w tej mierze sprowadzały się do kwestionowania stanowiska organu odwoławczego w zakresie oddziaływania uciążliwości zapachowych na życie i zdrowie ludzi, podzielić wypadnie i to stwierdzenie zawarte w zaskarżonym wyroku, że czym innym jednak jest trafność rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy, a czym innym niewyjaśnienie stanu faktycznego i niezebranie wszystkich dowodów w sprawie administracyjnej.

Po trzecie, nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 84 § 1 K.p.a. przez SKO w [...] w kontekście zarzutu naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Z art. 84 § 1 K.p.a. wynika tylko to, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie organ gminy uzyskał taką opinię od prof. T., była ona przedmiotem jego uwagi. Opinia ta była także przedmiotem uwagi organu odwoławczego, który do niej szczegółowo się odniósł. Wypadnie ponadto zauważyć, że inwestor przedłożył także prywatne opinie specjalistów, także i one były przedmiotem uwagi orzekającego w sprawie organu odwoławczego.

C. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 7 i 15 Uioś poprzez "jego niewłaściwe zastosowanie i bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na postanowieniach sporządzonego w sprawie Raportu o oddziaływaniu na środowisko przy jednoczesnym pominięciu zarówno analizy możliwych konfliktów społecznych powodowanych przez uciążliwość odorową planowanych inwestycji, jak też zaniechaniu rzetelnej oceny wpływu inwestycji na zdrowie ludzi", co stanowić ma warunek sine qua non raportu o oddziaływaniu na środowisko, a co miało zostać zbagatelizowane nie tylko przez autora Raportu, ale też organ odwoławczy, a następnie powielone przez WSA w Białymstoku. Z przywołanych w powyższej podstawie kasacyjnej przepisów art. 85 ust. 2 pkt 1 ppkt a i b Uioś wynika, że uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów K.p.a. powinno zawierać – w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – "informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa" oraz "informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione: – ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, – uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78, – wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone".

W zaskarżonej decyzji nie stwierdzono konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei w myśl art. 66 ust. 1 pkt 7 i 15 Uioś raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać "uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, z uwzględnieniem informacji, o których mowa w pkt 6 i 6a" oraz "analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem".

Nie ulega wątpliwości – zdaniem Sądu Naczelnego – że zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące wskazania odnośnie informacji, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, jak również uzgodnienia RDOŚ w [...] oraz PPIS w [...]. Informacje te wyczerpująco skład orzekający Kolegium podał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie ulega także wątpliwości, że wobec udziału społeczeństwa w ramach prowadzonego postępowania środowiskowego, organ odwoławczy fakt ten odnotował w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (przywołując chociażby kwestię analizy protokołów z konsultacji społecznych przeprowadzonych w dniu 22 października 2015 r.). Kolegium w dalszych motywach swej decyzji wskazywało, że ustalając oznaczone wymagania względem inwestora wzięto pod uwagę zastrzeżenia i wnioski składane w związku z udziałem społeczeństwa w postępowaniu ocenowym.

W tym aspekcie uznano, że brak jest przesłanek do uwzględnienia żądania odmowy wydania decyzji środowiskowej, ale ustalono wymagania mające służyć ograniczeniu emisji związków odorowych do powietrza, co – w ocenie SKO w [...] – jest "ewidentnym przykładem wpływu postępowania z udziałem społeczeństwa na treść wydanej decyzji" (s. 13 zaskarżonej decyzji). Słusznie sąd wojewódzki stwierdził, iż nie jest tak, że organ odwoławczy bezkrytycznie oparł się na Raporcie oraz stanowiskach organów współdziałających, pomijając całkowicie protesty społeczne. Organ ten trafnie bowiem wskazał, że protesty społeczne związane z uciążliwościami odorowymi zostały przez niego uwzględnione w ten sposób, że w stosunku do planowanej inwestycji zostały nałożone nakazy i zakazy, które te oddziaływania mają zminimalizować. Kolegium je wymieniło i omówiło, a także trafnie zauważyło, że same z siebie nie mogły one doprowadzić w sprawie niniejszej do wydania decyzji odmownej, gdyż brak było po temu podstawy prawnej do takiego rozstrzygnięcia.

W świetle wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji nie ulega także wątpliwości, że rozstrzygnięto w niej wybór oznaczonego wariantu realizacji zakładanego przedsięwzięcia (s. 10 zaskarżonej decyzji). Organ odwoławczy przeanalizował przedstawione w Raporcie warianty realizacji przedsięwzięcia i doszedł do wniosku, że nie ma możliwości realizacji przedsięwzięcia w innej, dalszej od zabudowań, lokalizacji. Stanowisko swoje organ ten szczegółowo uzasadnił, trafna przeto jest ocena sądu a quo, że brak było przekonujących ze strony skarżących argumentów, które podważyłyby trafność tego wyboru. Co się zaś tyczy analizy możliwych konfliktów społecznych, to zagadnienie powyższe były przedmiotem uzupełnienia Raportu przez inwestora, na co wskazuje treść decyzji organu I instancji (s. 16 decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2016 r.).

D. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś, wedle którego ilekroć w ustawie jest mowa o "przedsięwzięciu" - rozumie się przez to zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Podnosząc powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wywodzą, że doszło do niewłaściwego zastosowania cyt. przepisu, a w konsekwencji zaniechania ustalenia, że planowane inwestycje na działkach o nr [...] i [...] w powiązaniu z chlewniami, działającymi na działkach o nr [...] i [...] oraz nowo wybudowanym budynkiem inwentarskim chlewni i zbiornikiem na gnojowicę wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w obrębie gruntów wsi [...] stanowią jedno przedsięwzięcie.

W konsekwencji doszło do wydania dwóch odrębnych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć, które – w ocenie skarżących kasacyjnie – z uwagi na ich powiązanie technologiczne powinny być kwalifikowane jako jedno przedsięwzięcie i powinny być objęte jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Zdaniem Sądu Naczelnego zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś skarżący kasacyjnie nie wykazali. Jest w sprawie bezsporne, że planowane przedsięwzięcia na działkach o nr [...] i [...] położonych w obrębie wsi [...], gm. [...], są przewidywane do realizacji przez różnych inwestorów, w jednym przypadku jest to G.O., w drugim – M.O. W pierwszym przypadku chodzi o budowę budynków inwentarskich chlewni, w drugim budowę tuczarni trzody chlewnej. Skarżący kasacyjnie zresztą nie prezentują kategorycznego stanowiska, aby oba te zamierzenia stanowiły jedno przedsięwzięcie, skoro w motywach skargi kasacyjnej wywodzą wyłącznie o prawdopodobieństwie faktu, że obie inwestycje stanowią w istocie jedno przedsięwzięcie. Słusznie ponadto WSA w Białymstoku zauważył, że niezależnie bowiem od tego, czy inwestycje na obu tych działkach potraktować jako inwestycje oddzielne, czy też jedną inwestycję, to i tak każdą z tych inwestycji uznano za znacząco oddziałującą na środowisko i w stosunku do nich przeprowadzono postępowanie ocenowe w pełnym zakresie.

Na dodatek w każdym z tych postępowań zbadano ich kumulatywne oddziaływanie na środowisko, dodając jeszcze kumulatywne oddziaływanie już istniejących w pobliżu inwestycji. W tym aspekcie chybione jest wywodzenie przez skarżących kasacyjnie, że "takie rozczłonkowywanie inwestycji" miało prowadzić do zaniechania ustalenia, czy nie stanowi obejścia prawa, a poczynania inwestora ocenia się jako ominięcie procedury oceny oddziaływania na środowisko i obowiązku opracowania związanej z tą procedurą dokumentacji. W obu tych przypadkach stosowne postępowanie ocenowe zostało przeprowadzone, a oba przedsięwzięcia realizowane przez różnych inwestorów zostały zakwalifikowane w każdym przypadku za znacząco oddziałujące na środowisko.

Co się zaś tyczy odwoływania się przez autora skargi kasacyjnej w tym zakresie do argumentacji prezentowanej w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 25 marca 2914 r., II SA/Rz 185/14, wypadnie zauważyć, iż wyrok powyższy został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2016 r., II OSK 1976/14, (publik. CBOSA.nsa.gov.pl). Z tych względów wspieranie przez skarżących kasacyjnie swej argumentacji polegające na przywoływaniu wywodów wyroku nie pozostającego w obrocie prawnym wypadnie uznać – niezależnie od okoliczności, że przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok nie został wydany w granicach tej samej sprawy – za chybione.

E. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia przepisu art. 5 K.c., z którego wynika, że "Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony".

W judykaturze nie budzi wątpliwości, że działanie organów administracji publicznej nie może być oceniane przez pryzmat ujętych w art. 5 K.c. klauzul generalnych z tego powodu, że przepis ten, jako zawarty w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, odnosi się do stosunków cywilnoprawnych między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (zob. art. 1 K.c.), a nie stosunków administracyjnoprawnych między tymi osobami, a organami administracji publicznej. Stosunki tego typu charakteryzuje władztwo administracyjne, przejawiające się w uprawnieniu wskazanych organów do jednostronnego rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach tych osób, co nie oznacza jednak, że ich działania cechuje dowolność. Organy te działają bowiem na podstawie przepisów prawa, a będąc nimi związane nie mogą podważać, ani modyfikować wyraźnych dyspozycji przepisów prawnych z powołaniem się na zasady społeczne chyba, że zasadom tym ustawodawca nadał charakter norm prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2008 r., II OSK 113/07, LEX nr 489605).

Przepis art. 5 K.c. stanowi klauzulę interpretacyjną w stosunkach cywilnoprawnych, skoro Kodeks ten normuje stosunki cywilnoprawne między osobami fizycznymi i osobami prawnymi (art. 1 K.c.). Zatem klauzula generalna nadużycia prawa podmiotowego z art. 5 K.c. nie ma zastosowania dla oceny działań organu administracji publicznej rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną w drodze decyzji, stosującego właściwe przepisy prawa materialnego, w tym przypadku wydającego decyzję środowiskową na podstawie przepisów Uioś.

F. Nie jest, z tożsamych powodów, co wskazanych w pkt E niniejszego uzasadnienia, trafny zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego – art. 144 K.c. – poprzez jego błędną wykładnię. Formułując ten zarzut w skardze kasacyjnej wywodzi się zaniechanie należytej analizy decyzji środowiskowej w kontekście wpływu uciążliwości odorowych planowanej inwestycji na zdrowie ludzi i możliwe konflikty społeczne, w szczególności w kontekście możliwości kumulowania się uciążliwości obu inwestycji oraz już funkcjonujących chlewni na działkach nr [...] i [...], pod kątem kryteriów w postaci powodowania zakłóceń z korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, a co skutkowało brakiem pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej w kontekście treści art. 144 K.c. ograniczył się do uwypuklenia, że przepis ten nie odwołuje się w zakresie dopuszczalnych oddziaływań tylko do bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, ale zwraca także uwagę na takie kategorie, jak nadmierne zakłócenie prawa innych właścicieli i społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości.

Raz jeszcze wypadnie przypomnieć, że przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku pozostawała decyzja Kolegium wydana w przedmiocie decyzji środowiskowej, wydana na podstawie przepisów Uioś. Wydanie decyzji, w której ustalono środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia nie mogło stanowić naruszenia art. 144 K.c., przepis ten nie reguluje bowiem sytuacji unormowanych bezpośrednio przepisami prawa administracyjnego. Brak także przesłanki by uznać, aby samo wydanie decyzji środowiskowej mogło skutkować już oznaczonego rodzaju immisją, a w konsekwencji naruszeniem prawa własności w postaci oddziaływania na nieruchomość w rozumieniu tego przepisu. Dochodzenie roszczenia opierającego się na art. 144 K.c. odbywa się ponadto w postępowaniu cywilnym. To przesądza zaś o tym, że zarzut naruszenia art. 144 K.c. w zaskarżonym wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

G. Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP oraz art. 3 pkt 50 uPoś. Art. 5 Konstytucji RP określa, że "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Z kolei przepis art. 3 pkt 50 uPoś stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o:...zrównoważonym rozwoju - rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń".

Wywodząc zarzut naruszenia obu tych przepisów skarżący kasacyjnie naprowadzają, że doszło do ich niewłaściwego zastosowania i pominięcia rozważenia skali zamierzeń inwestycyjnych wnioskodawcy. Tak rozumianego zarzutu kasacyjnego Sąd nie podziela.

W doktrynie eksponuje się, że przepis art. 5 Konstytucji RP wskazuje na podstawowe cele i zarazem zadania państwa, jest to jeden z przepisów zawierających normy programowe, przyjmuje się, że wskazuje on najdonioślejsze wartości i najbardziej podstawowe cele, w realizację których winny się włączyć wszelkie organy władzy publicznej, wykorzystując wszystkie swoje kompetencje. Pojęcie "zrównoważonego rozwoju" zaczerpnięte zostało z dokumentów prawa międzynarodowego i oznacza wymóg, by ingerencja w środowisko była jak najmniej szkodliwa, a korzyści społeczne były proporcjonalne i społecznie adekwatne do wyrządzonych szkód. Zarazem wskazuje się, że wymogi zawarte w art. 5 Konstytucji RP nie rodzą po stronie jednostek bądź też bardziej czy mniej sformalizowanych grup społecznych egzekwowalnych prawnie roszczeń skierowanych na działania władz na tyle skutecznych, aby przynosiły zapowiadane przez ten przepis rezultaty (por. P. Sarnecki, Uwagi do art. 5, (w:) Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej.

Komentarz, red. L. Garlicki i M. Zubik, Warszawa 2016, LEX/el). W piśmiennictwie wskazuje się ponadto, że odwołanie się przez polskiego ustawodawcę w art. 5 Konstytucji RP do zasady zrównoważonego rozwoju wskazuje, że zasada ta pełni rolę przede wszystkim w kontekście wykładni. Przepis ten odnosi się do obowiązków Rzeczypospolitej Polskiej. A zatem tam, gdzie pojawiają się wątpliwości co do zakresu obowiązków, rodzaju obowiązków i sposobów ich realizacji, należy posiłkować się zasadą zrównoważonego rozwoju. Konsekwencją takiego charakteru zasady zrównoważonego rozwoju jest przyjęcie stanowiska, że zasada ta, jako dyrektywa wykładni, nie powinna być definiowana. Powinna ona zatem pełnić podobną rolę w prawie ochrony środowiska, jaką pełnią klauzule generalne (zasady współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa) w prawie cywilnym (B. Rakoczy, Wolność działalności gospodarczej, a ochrona środowiska. Zasada zrównoważonego rozwoju, "Rzeczpospolita" z 31 maja 2006 r., s. C4).

Zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP i art. 3 pkt 50 uPoś skarżący kasacyjne formułowali w kontekście pominięcia przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś oraz przyjęcia prymatu wolności gospodarczej. Jak to już uprzednio wskazano, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 13 Uioś nie jest trafny. Nie jest też tak, że pominięto skalę zamierzeń inwestycyjnych inwestora, skoro w zaskarżonej decyzji uwzględniano charakter przedsięwzięcia oraz możliwość kumulowania się oddziaływań z innymi planowanymi na tym terenie przedsięwzięciami i już istniejącymi. Stwierdzenie ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko, uzasadniało – w kontekście konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju – nałożenie na inwestora oznaczonych nakazów i zakazów. Nie dawało natomiast podstaw do wydania decyzji odmownej. Podzielić również wypadnie i to stanowisko sądu pierwszej instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, z którego wynika, iż trudno jest zgodzić się ze skarżącymi, że planowana inwestycja spowoduje nieodwracalne i nieodnawialne skutki w zasobach przyrody.

Sąd ten wskazywał ponadto, iż brak jest przekonujących argumentów, że inwestycje tupu chlewnie powodują nieodwracalny wpływ na przyrodę, bowiem wraz z zaprzestaniem produkcji w takich obiektach kończy się jakiekolwiek oddziaływanie takiej inwestycji na przyrodę.

H. Nie można było uznać za skuteczny zarzut naruszenia art. 3 Dyrektywy Rady (EWG) z dnia 27 czerwca 1985 r. nr 337/1985 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące powierzchownym potraktowaniem uciążliwości odorowej planowanej inwestycji. Skarżący kasacyjnie wywodzą generalnie, że powołana Dyrektywa wskazuje na konieczność przeprowadzania analizy ogólnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie człowieka, co oznacza konieczność brania pod uwagę zarówno czynników negatywnych mających normy określone przepisami, jak też tych, które nie zostały objęte regulacją prawną.

Zarzutu naruszenia powyższego przepisu nie rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa. Wypadnie zauważyć, że Dyrektywa Rady (EWG) nr 337/1985 została ujednolicona na podstawie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/93/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE L z dnia 28 stycznia 2012 r.). Przywoływany przeto w skardze kasacyjnej art. 3 w/w Dyrektywy stanowił w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, że "1. Ocena oddziaływania na środowisko polega na właściwym określeniu, opisaniu i ocenie, dla każdego indywidualnego przypadku, bezpośredniego i pośredniego znaczącego wpływu przedsięwzięcia na: a) ludność i zdrowie ludzkie; b) różnorodność biologiczną ze szczególnym uwzględnieniem gatunków i siedlisk chronionych na podstawie dyrektywy 92/43/EWG oraz dyrektywy 2009/147/WE; c) grunty, gleby, wody, powietrze i klimat; d) dobra materialne, dziedzictwo kulturowe i krajobraz; e) oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a)-d).

2. Wpływ, o którym mowa w ust. 1, na elementy w nim określone obejmuje spodziewany wpływ wynikający z podatności przedsięwzięcia na prawdopodobieństwo wystąpienia wypadków lub katastrof istotnych dla danego przedsięwzięcia." Nie jest sporne, że wydanie zaskarżonej decyzji zostało poprzedzone sporządzenie Raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, obligatoryjnym współdziałaniem z wyspecjalizowanymi organami, które w swoich stanowiskach – przy uwzględnieniu, iż planowana inwestycja została przewidziana na terenie, gdzie planistycznie dopuszczalne jest zrealizowanie obiektów budowlanych służących rolnictwu – dopuszczają zrealizowanie zamierzonego przedsięwzięcia, przy uwzględnieniu oznaczonych warunków, jako ograniczających uciążliwości z nim związane. Niesporne jest, że warunki te Kolegium umieściło w zaskarżonej decyzji. Z tych względów za nieskuteczny uznać wypadnie powyższy zarzut kasacyjny.

J. Nie jest uzasadniony zarzut błędnej wykładni art. 191 TFUE poprzez jego błędną wykładnię sprowadzającą się do "zawężającej interpretacji". Z treści art. 191 TFUE wynika, że: "Polityka Unii w dziedzinie środowiska naturalnego przyczynia się do osiągania następujących celów: – zachowania, ochrony i poprawy jakości środowiska naturalnego; – ochrony zdrowia ludzkiego; – rozsądnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych; – promowania na płaszczyźnie międzynarodowej środków zmierzających do rozwiązywania regionalnych lub światowych problemów środowiska, w szczególności zwalczania zmian klimatu" (1); "Polityka Unii w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci".

W tym kontekście środki harmonizujące odpowiadające wymogom w dziedzinie ochrony środowiska obejmują, w odpowiednich przypadkach, klauzulę zabezpieczającą, która pozwala Państwom Członkowskim na podejmowanie, z pozagospodarczych względów związanych ze środowiskiem, środków tymczasowych, podlegających unijnej procedurze kontrolnej" (2); "Przy opracowywaniu polityki w dziedzinie środowiska naturalnego Unia uwzględnia: – dostępne dane naukowo-techniczne; – warunki środowiska naturalnego w różnych regionach Unii; – potencjalne korzyści i koszty, które mogą wynikać z działania lub zaniechania działania; – gospodarczy i społeczny rozwój Unii jako całości i zrównoważony rozwój jej regionów" (3); "W zakresie swoich odpowiednich kompetencji Wspólnota i Państwa Członkowskie współpracują z państwami trzecimi i właściwymi organizacjami międzynarodowymi. Warunki współpracy Unii mogą stanowić przedmiot umów między Unią i zainteresowanymi stronami trzecimi" (4).

Poprzedzający akapit nie narusza kompetencji Państw Członkowskich do negocjowania w organach międzynarodowych i zawierania umów międzynarodowych. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa w skardze kasacyjnej należy powołać nie tylko podstawę kasacyjną, ale i jej uzasadnienie. Zarzut błędnej wykładni przepisu prawa materialnego winien zaś skutkować wskazaniem nie tylko tego, z jakich względów sąd pierwszej instancji miał się takiej błędnej wykładni dopuścić i na czym ona polega, ale i wskazywać jaka powinna być – zdaniem kasatora – prawidłowa wykładnia inkryminowanego przepisu prawa materialnego. W skardze kasacyjnej w istocie nie wyłuszczono na czym miałaby polegać błędna wykładnia art. 191 TFUE, skoro stanowisko skarżących kasacyjnie w tym aspekcie ogranicza się do stwierdzenia, wedle którego zbagatelizowano cyt. przepis i wynikającą z niego zasadę przezorności, eksponując przy tym protesty okolicznych mieszkańców wobec planowanej inwestycji.

WSA w Białymstoku oceniło zarzut naruszenia art. 191 TFUE i wynikającej z niego zasady przezorności, za nieuzasadniony, a to w kontekście stanowiska skarżących, którzy sprowadzali ową zasadę do kwestii niedopuszczalności inwestycji w przypadku protestów społecznych opartych o obawę pojawienia się uciążliwości odorowych, które w ich ocenie mogą zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Słusznie jednak sąd wojewódzki stwierdził, że zasada przezorności nie upoważnia do wydania decyzji odmawiających ustalenia uwarunkowań środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia, a nakazuje jedynie przyjąć, że w razie wątpliwości należy dane przedsięwzięcie traktować jako mogące znacząco oddziaływać na środowisko i poddać stosownej procedurze badania spodziewanego oddziaływania. Trafnie dostrzeżono, że w realiach sprawy kontrolowanej przez WSA w Białymstoku działania takie zostały podjęte i ową procedurę przeprowadzono nie znajdując ostatecznie podstaw do wydania decyzji odmownej.

Zdaniem Sądu zarzut błędnej wykładni art. 191 TFUE musi zostać uznany za nieskuteczny, skoro skarżący kasacyjnie – pomijając ograniczenie się do prezentowania własnego osądu co do zbagatelizowania tego przepisu – nie prezentują takiej wykładni cyt. przepisu, która w ich przekonaniu powinna być prawidłową.

K. Skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

L. Wniosek uczestnika o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie znajduje podstaw formalnoprawnych w art. 204 Ppsa.