Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2175/18

Uzasadnienie

1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 9 kwietnia 2018 r. sygn. II SA/Bk 8/18 oddalił skargę M. R. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z 10 maja 2011 r. nr VI/37/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Olmonty-obszar planistyczny Olmonty Wschód (dalej plan miejscowy).

1.2. Sąd I instancji wskazał, że zapisy studium oraz odnosząca się do nich część graficzna, (która po powiększeniu daje obraz korelacji z ww. ustaleniami części opisowej), pozostają w pełnej zgodności z zapisami zaskarżonej uchwały dotyczącymi przeznaczenia działek stanowiących własność skarżącego. W obu aktach przewidziano analogiczne, dwurodzajowe przeznaczenie obszaru, na którym położone są działki skarżącego. W ustaleniach studium wskazano wprost na wykluczenie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] oraz wskazano na konieczność zachowania w tym miejscu naturalnych ciągów przyrodniczych. Obszar o symbolu [...] w planie miejscowym odpowiada terenom wielofunkcyjnego rozwoju ze studium, zaś obszar oznaczony w planie miejscowym symbolem [...] odpowiada temu oznaczonemu w studium jako obszary trwałych użytków zielonych - elementy ciągów przyrodniczych.

Sąd I instancji nie stwierdził też, aby zaskarżona uchwała we wskazanej części, ingerowała w prawo własności skarżącego w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego. Z treści skargi wynika, że skarżący oczekiwał w postanowieniach planu miejscowego identycznych zapisów jak te, które uzyskał w treści udzielonego mu pozwolenia na budowę. W związku z uchwaleniem planu miejscowego nastąpiło jedynie doprecyzowanie sposobu zagospodarowania terenu położonego najbliżej rzeki, czego pokłosiem było ustalenie dopuszczalnej linii zabudowy od strony rzeki. Jeżeli zaś skarżący uzyskał wcześniej ostateczne pozwolenie na budowę, to w chwili jego obowiązywania, korzystał z ochrony przewidzianej w art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., zwanej dalej: upzp).

2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp poprzez uchwalenie planu miejscowego odnośnie do działek o nr geodezyjnym [...] oraz nr [...] (wydzielonych z działki oznaczonej nr geodezyjnym [...]), położonych w obszarze oznaczonym symbolami [...], [...], mimo jego niezgodności w tym zakresie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Juchnowiec Kościelny zatwierdzonym uchwałą Nr XXX/313/2006 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny podjętą 28 kwietnia 2006 r., a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1 upzp, to jest brak orzeczenia nieważności miejscowego planu w części wskazanej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku;

2) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym faktu uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji zlokalizowanej na działkach oznaczonych nr geodezyjnym [...] oraz [...] przez co zostało naruszone prawo skarżącego do zagospodarowania terenu w sposób ustalony w decyzji o pozwoleniu na budowę, a w konsekwencji naruszone zostało prawo własności skarżącego;

3) art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym faktu posiadania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja określała warunki zagospodarowania działek o nr geodezyjnym [...] oraz [...] położonych w obszarze oznaczonym symbolami [...], [...];

4) art. 21, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyrażające się w tym, iż zaskarżona uchwała w nieuzasadniony sposób ogranicza prawo własności skarżącego do działek o nr geodezyjnym [...] oraz [...], w szczególności zmierza do uniemożliwienia realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących; tym samym zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę konieczności i proporcjonalności.

Ponadto zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. 5) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych (Dz. U. z 2002 Nr 153, poz. 1271, zwanej dalej Pusa) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. - Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej Ppsa) w zw. z art. 7 Kpa, polegające na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności oraz ocenę dowodów wykraczającą poza reguły swobodnej oceny, a w konsekwencji przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy, bez uprzedniego przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, w tym braku dokładnych ustaleń faktycznych dotyczących zaniechania przez organ, przy podejmowaniu uchwały, wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, jak i publicznego, oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności;
2. 6) art. 1 § 1 i 2 Pusa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa, polegające na oddaleniu skargi, pomimo istnienia sprzeczności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium;
3. 7) art. 141 § 4 Ppsa poprzez całkowicie dowolne ustalenie przez Sąd istnienia uzasadnienia do planu miejscowego, które potwierdzałoby uwzględnienie przez Radę Gminy Juchnowiec Kościelny zasady równości i proporcjonalności przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, ewentualnie, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi co do istoty i stwierdzenie nieważności planu miejscowego w zakresie w jakim uchwalony plan dotyczy działek o nr geodezyjnym: [...]oraz [...] (wydzielonych z działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...]) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

1. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

1. 4.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

1. 4.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zdanie drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.

1. 4.3. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie zastosował w sposób błędny art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 upzp. Jak to zostało jednoznacznie wyjaśnione przez Sąd I instancji, analiza części graficznej studium potwierdza, że działki skarżącego położone były na terenach wielofunkcyjnego rozwoju, jak również na - obszarze oznaczonym jako obszary trwałych użytków zielonych i wód płynących. Ponadto zgodnie z treścią opisową studium strefy intensywnej urbanizacji metropolii białostockiej, ukierunkowana była ona na mieszkalnictwo z poszanowaniem walorów przyrodniczych i kulturowych. W związku z powyższym, działki skarżącego, znajdujące się w dolinie dopływu rzeki [...], zostały w miejscowym planie zagospodarowania oznaczone w sposób zgodny z założeniami studium. W oparciu o studium działki skarżącego oznaczone zostały symbolami [...] i [...] i przeznaczono je pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz pod zieleń urządzoną w dolinie dopływu rzeki [...]. Ustaleniach studium wskazują na wykluczenie zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki [...] oraz na konieczność zachowania w tym miejscu naturalnych ciągów przyrodniczych.

1. 4.4. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 upzp i w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie w planie miejscowym faktu uzyskania przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Uprawnienie do zabudowy nieruchomości uzyskane przed uchwaleniem planu jest chronione na podstawie art. 65 ust. 2 upzp. Do decyzji inwestora pozostawiono natomiast to czy zdecyduje się w terminach określonych w pozwoleniu daną inwestycję zrealizować. Natomiast ustalenia planu miejscowego muszą być zgodne ze studium, nie zaś z wydanymi na podstawie przykładowo decyzji o warunkach zabudowy pozwoleniami na budowę. W żaden sposób z powołanych przepisów nie można wywieść obowiązku uwzględnienia treści uprzednio wydanego pozwolenia na budowę w nowo uchwalanym planie. W tym kontekście całkowicie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

1. 4.5. W kontekście powołanego art. 65 ust. 2 upzp, plan miejscowy nie uniemożliwił realizacji inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących, zgodnie z uprzednio wydanym pozwoleniem na budowę. Z art. 21, art. 64 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być wyprowadzane prawo do dowolnej zabudowy nieruchomości. Powołane przepisy nie gwarantują, że każda nieruchomość może być dowolnie zabudowywana. Status urbanistyczny nieruchomości ustalony w planie miejscowym musi być oczywiście rezultatem racjonalnego wyważenia interesu właściciela (interes prywatny) z interesem publicznym. W całości należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że wyłączenie z zabudowy części nieruchomości było uzasadnione zachowanie naturalnego środowiska, który to cel, już na etapie uchwalania studium, był priorytetowym dla omawianego obszaru. Do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności - co istotne - właścicieli wszystkich działek przylegających do cieku wodnego rzeki [...], doszło zatem przez wzgląd na ochronę środowiska i w interesie publicznym. Taka ingerencja planistyczna w żadnym razie nie narusza zasady proporcjonalności.

1. 4.6. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wyjaśnić należy, ze przepis ten może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut ten może być zatem skuteczny wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest jego kontrola instancyjna. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa jest nieusprawiedliwiony.

1. 4.7. Dwa pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania również są niezasadne. W szczególności wyjaśnić należy, z przedmiotem kontroli przez Sąd I instancji był plan miejscowy czyli akt prawa miejscowego a nie decyzja administracyjna, zatem tak art. 7 jak i art. 77 Kpa nie miały w sprawie w ogóle zastosowania, a więc nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto z uwagi na brak takiej wadliwości planu miejscowego, która w świetle art. 28 ust. 1 upzp skutkowałaby koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego, brak było podstaw do zastosowania w sprawie art. 147 Ppsa.

1. 4.8. W tym stanie rzeczy podstawy kasacyjne są niezasadne.

1. 4.9. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ustawy.

Wobec tego, że skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 Ppsa, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.