Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1844/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia 12 czerwca 2019 r., znak: DON.7200.56.2019.SZG, którym utrzymano w mocy własne postanowienie organu z dnia 26 kwietnia 2019 r., znak: DON.7200.56.2019.SZG, o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia 27 stycznia 2014 r., znak: WOB.7721.185.2013.PB. Decyzją tą Podlaski WINB utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w Grajewie z dnia 9 grudnia 2013 r., znak: SIO-7358-2/10/11, nakazującą skarżącemu rozbiórkę części budynku mieszkalnego, wykonanych podczas nielegalnie wykonanych prac budowlanych przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego, istniejącego na działce nr [...] w M. w celu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, tj.
- - rozbiórkę dobudowanej klatki schodowej i wiatrołapu (dobudówka o wymiarach 2,73 m x 4,12 m);
- - rozbiórkę wykonanych dwóch tarasów zewnętrznych przy budynku: jeden od strony drogi o wymiarach 4,45 m x 2,0 m na trzech słupach o średnicy 16, zadaszony płytą betonową, i schodach o wymiarach 1,3 m x 1,3 m oraz drugi od podwórka o wymiarach 2,0 m x 3,8 m z wejściem z dwóch stron schodami betonowymi o wymiarach 2,1 m x 1,3 m i 1,4 m x 1,9 m z zadaszeniem w formie balkonu podpartego na jednym słupie betonowym o średnicy 16;
- - przebudowę istniejącej więźby dachowej w celu doprowadzenia jej do stanu poprzedniego, tj. rozbiórkę wykonanej na poddaszu ścianki kolankowej, obniżenie konstrukcji więźby dachowej i rozbiórkę wykonanej w dachu od strony podwórza lukarny.
Sąd stwierdził, że GINB właściwie przyjął, że uprzednia kontrola sądowa decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności może stanowić przeszkodę we wszczęciu postępowania, w efekcie – uzasadniać zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (por. uchwała NSA z 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09). Wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 229/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję WINB z 29 maja 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego; a wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2654/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku Sądu I instancji.
Niemniej w sprawie zachodziła konieczność zbadania, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wskazuje na takie okoliczności, które nie były znane Sądowi badającemu ten akt. Przy dokonywaniu takiej analizy nie chodzi o stwierdzenie jakiejkolwiek okoliczności pozostającej poza wiedzą sądu rozpoznającego skargę, ale o tego rodzaju nieznanej sądowi – która może mieć znaczenie prawne i stanowić o kwalifikowanej wadzie kwestionowanego orzeczenia. To zaś wymagało przede wszystkim zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego w sprawie wyroku, treścią rozpoznawanej wówczas przez Sąd skargi, jak i aktami sprawy.
Taka też analiza miała miejsce w niniejszej sprawie; niemniej – jak wskazał GINB – nie wykazała, aby istniały okoliczności, które znalazły się poza zakresem kontroli sądowej (a mogłyby mieć znaczenie dla ważności kwestionowanej decyzji). W tej też materii Sąd również w pełni podziela stanowisko organu.
Sąd zauważył, że, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji WINB oraz PINB w wydanych na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego (wobec nieusunięcia przez inwestora w wyznaczonym terminie błędów w przedłożonym projekcie budowlanym), skarżący wskazał na wadliwe zastosowanie ww. przepisów w stosunku do budynku zrealizowanego w latach 60 XX wieku. Wywiódł, że z uwagi na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., do obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r. zastosowanie winna znaleźć ustawa – Prawo budowlanego z 1974 r., dokładnie art. 37 tej ustawy. Wskazał jednocześnie, że Sąd, badając ww. decyzję WINB, nie rozważał powyższego. Odpowiadając na ten zarzut Sąd dostrzegł (za GINB), że w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 229/14 wskazał na prawidłowość zastosowania w sprawie ustawy z 1994 r., a dokładnie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdził, że organy obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne i zastosowały prawidłową podstawę prawną.
Nie analizował wprost zarzutu sformułowanego obecnie przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności (bo nie był też taki wówczas podnoszony), niemniej oceniając legalność zaskarżonej decyzji musiał m.in. wykluczyć zastosowanie "ustawy budowlanej z 1974 r.". Inaczej rzecz ujmując, WSA w Białymstoku nie mógłby oddalić skargi, mając wątpliwości co do przyjętego przez organy nadzoru budowlanego trybu legalizacji, także z przyczyn wówczas nie podniesionych w sprawie, do czego obliguje sąd administracyjny art. 134 p.p.s.a. Warto przy tym wskazać, że Sądowi badającemu decyzję WINB wiadomym było, że budynek objęty postępowaniem powstał w latach 60 XX wieku (v. choćby strona 2 tej decyzji). Istotne jednak znaczenie w sprawie miało to, że objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty polegające na rozbudowie i nadbudowie ww. budynku miały miejsce po nabyciu tego budynku przez skarżącego, a to nastąpiło w 1995 r. (przedmiotem zaś postępowania była nie tyle samowolna realizacja budynku, co samowolna rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku).
Zatem zarzuty skarżącego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wskazują na wystąpienie w sprawie okoliczności nieznanych Sądowi orzekającemu w 2014 r. Z podania skarżącego w żaden sposób nie wynika bowiem, aby w sprawie poza zakresem oceny Sądu (z uwagi na brak wiedzy) pozostały okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie prawne.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można było przyjąć, że przywołane przez skarżącego zarzuty/okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania. Zastrzeżenia skarżącego stanowią w istocie próbę podważenia dokonanej już przez Sąd w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 229/14 oceny prawnej, a jako takie nie mogą być skutecznie podnoszone we wskazanym postępowaniu, w którym to organ nie może zajmować stanowiska sprzecznego z wyrażonym w prawomocnym wyroku. Organ ten nie może bowiem dokonywać innych ocen, od tych dokonanych już prawomocnie w sprawie przez sąd administracyjny, stoi temu bowiem na przeszkodzie art. 170 p.p.s.a.
Z tych też przyczyn, zaskarżone postanowienie wydane w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., Sąd uznał za zgodne z prawem. Wskazane powyżej okoliczności stanowiły przeszkodę o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej zaś sytuacji, organ nie mógł przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów (pod adresem kwestionowanego orzeczenia organu wojewódzkiego), i musiał zareagować postanowieniem przewidzianym w art. 61a K.p.a.
Na koniec i wobec treści skargi Sąd jeszcze raz zauważył, że tryb nadzwyczajny, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie stanowi kolejnej instancji postępowania administracyjnego, a odrębne postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy badany akt jest dotknięty jedną z kwalifikowanych wad nieważności. Nie może być więc traktowany jako "kolejna instancja", służąca zwalczaniu stanowiska organu administracji publicznej wyrażonego w decyzji ostatecznej i prawomocnej. Co przy tym istotne, uruchomienie takiego postępowania w stosunku do decyzji uprzednio skontrolowanej przez sąd administracyjny i uznanej prawomocnym wyrokiem tego sądu za zgodną z prawem jest możliwe, ale w sytuacjach wyjątkowych, wskazanych w ww. uchwale NSA, a więc m.in. wówczas, gdy podstawą sformułowania wniosku o stwierdzenie nieważności jest okoliczność nieznana sądowi, mogąca mieć jednocześnie znaczenie prawne w ww. trybie nadzwyczajnym. Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów art. 61a § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie sprawy i uznanie, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wszczęte z powodu tego, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2014 r. (II SA/Bk 229/14) doszło do oddalenia złożonej przez W. K. skargi na decyzję WINB z dnia 27 stycznia 2014 r., podczas gdy skarga ta nie była w ogóle oparta na okolicznościach i zarzutach wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie kontrolował tych okoliczności z urzędu, a zakres rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku nie pokrywa się z zakresem zarzutów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji – zatem powaga rzeczy osądzonej nie zachodzi, co nie zostało przez organ dostatecznie zbadane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo ocenił legalność zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. i odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W tym zakresie Sąd I instancji właściwie oddalił skargę "zwykłą" na podstawie art. 151 p.p.s.a. Taka zaś ocena wynika z tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy trafnie zastosowano zasadę prawną wynikającą z uchwały NSA o sygn. akt I OPS 6/09, ponieważ ww. decyzja WINB z 2014 r. była przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego (wyrokiem z 29 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 229/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę skarżącego na ww. decyzję WINB z 29 maja 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego; a wyrokiem z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2654/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku Sądu I instancji). Zgodnie z tą uchwałą "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".
Mając na względzie treść ww. zasady prawnej należy stwierdzić, że ze swej istoty ww. wyrok WSA w Białymstoku o sygn. II SA/Bk 229/14 dotyczył oceny legalności ww. decyzji WINB z 2014 r., a więc i oceny legalności zastosowania podstawy prawnej, na podstawie której została wydana decyzja o nakazie rozbiórki. W takim zaś zakresie WSA w Białymstoku, wydając wyrok oddalający skargę, ocenił legalność decyzji WINB i nie doszukał się naruszenia prawa, nie mówiąc o kwalifikowanych wadach, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Z uwagi na treść art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd administracyjny jest obowiązany z urzędu zbadać, czy decyzja administracyjna obarczona jest którąś z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Sąd I instancji, wydając aktualnie zaskarżony wyrok, wskazał, że w prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 229/14 wskazał na prawidłowość zastosowania w sprawie ustawy z 1994 r., a dokładnie art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r. Stwierdził, że organy obu instancji ustaliły istotne okoliczności faktyczne i zastosowały prawidłową podstawę prawną.
Dziwi więc ferowanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "Skarga ta w żaden sposób nie poruszała kwestii zastosowania niewłaściwych przepisów i nie stawiała żadnych zarzutów tego rodzaju", czy też – "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w ogóle nie badał kwestii tego, czy zastosowane zostały prawidłowe przepisy ustawy Prawo budowlane".
Jeżeli aktualnie skarżący twierdzi, że były "jakieś" okoliczności, które nie były przedmiotem oceny Sądu Administracyjnego w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 229/14, to powinien na potwierdzenie swoich twierdzeń wykazać na takie okoliczności i w związku z nimi wywieść, że decyzja WINB obarczona jest kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 K.p.a. Tego jednak skutecznie nie uczynili, co czyni argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie gołosłowną, tym bardziej, że w zaskarżonym aktualnie wyroku Sąd Administracyjny ocenił legalność zaskarżonego postanowienia GINB w kontekście argumentacji, która obecnie jest również źródłem twierdzeń zawartych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, o czym już wyżej była mowa. Dla tej oceny nie mają zaś znaczenia argumenty skarżącego odwołujące się, że w sprawie nakazu rozbiórki celem ustalenia właściwej podstawy prawnej "powinno się uwzględnić datę powstania całego budynku – obiektu budowlanego, nie zaś datę rozbudowy.
Powyższy przepis wyraźnie traktuje o obiektach, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy". W ten sposób skarżący próbuje wykazać, że w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 103 Prawa budowlanego z 1994 r., a więc, że powinny do nakazu rozbiórki mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Nic jednak bardziej mylnego. Przedmiotem postępowania w sprawie nakazu rozbiórki nie był cały budynek (obiekt), lecz tylko i wyłącznie te jego części, które zostały zrealizowane samowolnie. Z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez PINB i WINB decyzji o nakazie rozbiórki wprost wynika, że nakaz rozbiórki może być orzeczony także co do części obiektu budowlanego. Takiej możliwości w żaden sposób nie przeczy legalna definicja "obiektu budowlanego", o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r.
W konsekwencji powyższego skarżący w okolicznościach niniejszej sprawy nie podważył skutecznie oceny Sądu I instancji co do legalności zastosowania przez GINB art. 61a § 1 K.p.a. W tym zakresie Sąd I instancji w sposób uprawniony wskazał, że oddalenie skargi przez sąd administracyjny na objęty wnioskiem o stwierdzenie nieważności akt administracyjny powinno skutkować odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, co potwierdza ww. uchwała NSA o sygn. akt I OPS 6/09.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.