Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 maja 2013 r., I SA/Wa 2394/12 w sprawie ze skargi Z. T. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...];
- 2. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu;
- 3. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:
Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości rolnej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,30 ha położonej w obrębie [...]. Umową z dnia [...] października 2006 roku nr [...] Urząd Miasta i Gminy w [...] wydzierżawił S. M. działkę oznaczoną nr [...] o pow. 0,30 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Skarbu Państwa, a posiadaczem zależnym jest S M. Prawo własności nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] przysługuje E. i S. M. Natomiast inna nieruchomość sąsiednia oznaczona nr [...], dla której prowadzona jest KW [...] stanowi własność Z. T. Pismem z dnia [...] lutego 2012 roku Z. T. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wnioskodawca wyjaśnił, że zarówno w dokumentach geodezyjnych Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jarocinie, jak i w aktach ksiąg wieczystych, prowadzonych dla ww. nieruchomości istnieją zasadnicze różnice w położeniu działki nr [...] względem działki nr [...], wskutek czego dochodzi do konfliktów między posiadaczem działki nr [...] oraz posiadaczem działki nr [...]. W toku postępowania organ pierwszej instancji wskazał, że skoro postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu organ powinien zbadać, czy osoba żądająca wszczęcia postępowania jest podmiotem legitymowanym do wystąpienia z takim żądaniem. Powołując się na treść przepisu art. 28 k.p.a. organ wyjaśnił, że koniecznym jest ustalenie istnienia interesu prawnego. Interes ten musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu.
W tym kontekście Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w obecnym stanie prawnym brak podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami na prawach strony, istnieje kategoria podmiotów (osoby zainteresowane), których interesy faktyczne mogłyby być chronione w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i podmioty te mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie, której gmina z mocy prawa nabywała własność nieruchomości jest gmina, która uzyskała prawo własności.
Natomiast Z. T. w przedmiotowej sprawie legitymuje się jedynie interesem faktycznym jest on bowiem właścicielem działki, która przylega do działki przekazanej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną na rzecz gminy [...]. Również toczący się spór graniczny nie przyznaje wnioskodawcy przymiotu strony. Tym samym Z. T. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania. A skoro tak, to brak zatem podstaw prawnych do wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.
W związku z powyższym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] września 2012 roku nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, z uwagi na brak przymiotu strony Z. T. Od tego postanowienia Z. T. zwrócił się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając wydanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 28 k.p.a., poprzez nie przyznanie mu przymiotu strony.
Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na podstawie przepisu art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie. W toku postępowania odwoławczego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że obowiązkiem organu jest zbadanie na wstępie czy podmiot wnoszący wniosek posiada przymiot strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. Dokonując pod tym kątem oceny całokształtu sprawy organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone we wcześniej wydanej decyzji, iż Z. T. nie przysługuje interes prawny do wystąpienia z takim wnioskiem. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zauważył, że w myśl przepisu art. 13 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. 2003, Nr 49, poz. 408 z późn. zm.) własnością gminy staje się nieruchomość rolna Skarbu Państwa nie przekazana do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa do dnia 30 czerwca 2000 roku.
Organ odwoławczy wskazał również, że z odpisu z księgi wieczystej KW [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku wynika, że właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] był wyłącznie Skarb Państwa. Tym samym nie mają w sprawie uzasadnienia argumenty podnoszone w odwołaniu przez Z. T. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał również, że stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spowodowałoby jedynie zmianę właściciela działki nr [...], zamiast Gminy właścicielem przedmiotowej działki byłyby dalej Skarb Państwa. Ponadto zmiana właściciela nie spowoduje ustalenia kształtu i powierzchni działek nr [...] i [...], a także położenia działki nr [...] względem działki nr [...].
Reasumując organ stwierdził, że Z. T. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania, przez co brak jest podstaw prawnych do wszczęcia na jego wniosek postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
Wydane rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Z. T. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest naruszenie przepisu art. 140 k.c. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że jako właściciel działki nr [...], którego interes prawny wynikający z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 k.c.) został naruszony wydaniem decyzji komunalizacyjnej, przy jednoczesnym braku możliwości ustalenia kształtu i powierzchni działek [...] i [...] oraz określenia, czy działka nr [...] znajduje się po prawej czy lewej stronie działki nr [...],
- - naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. polegające na uznaniu, iż skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu objętym skargą, podczas gdy prawo własności przysługujące skarżącemu w stosunku do części nieruchomości, której dotyczy decyzja komunalizacyjna, daje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności tej decyzji z uwagi na naruszenie jego interesu prawnego wynikającego z przepisów określających prawo właściciela do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią,
- - naruszenie przepisów art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów w sprawie oraz nie wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego, co doprowadziło do ustalenia, iż skarżący jest jedynie właścicielem działki przylegającej do działki, która stała się własnością Gminy [...] na podstawie decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że brak fizycznego podziału nieruchomości oznaczonej nr [...] na trzy odrębne działki powodujący brak możliwości ustalenia kształtu i powierzchni działek [...] i [...] oraz określenia, czy działka nr [...] o pow. 3000 m2 znajduje się po prawej czy lewej stronie działki nr [...] powoduje, że zaskarżoną decyzją komunalizacyjną stwierdzono nabycie przez Gminę [...] nieruchomości stanowiącej częściowo własność skarżącego.
Wskazując na zasadność zarzutów skarżący podniósł, że organy orzekające w sprawie nie uwzględniły faktu, iż na skutek decyzji komunalizacyjnej, został on pozbawiony możliwości korzystania z prawa własności w zakresie dotyczącym części jego nieruchomości, natomiast co do pozostałej części korzystanie stało się utrudnione. Skarżący wskazał, że do wniosku o wydanie decyzji komunalizacyjnej burmistrz, załączył między innymi dokument w postaci mapy ewidencyjnej, na której działka [...], będąca przedmiotem wniosku, zaznaczona została po prawej stronie działki [...]. W roku 2006 Urząd Miasta i Gminy w [...] zawarł umowę dzierżawy dotyczącą w/w gruntu, jednak grunt ten został dzierżawcy przekazany na podstawie mapy ewidencyjnej, różniącej się zasadniczo od mapy załączonej do wniosku burmistrza [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Na mapie tej działka [...] składa się z dwóch części, rozdzielonych działką [...] i położonych po jej prawej i lewej stronie.
Skutkowało to tym, iż dzierżawca objął w posiadanie grunt stanowiący część działki [...], pozbawiając skarżącego możliwości korzystania z części jego nieruchomości, a jednocześnie utrudniając dostęp do pozostałej części tej działki. W toku postępowania prowadzonego przed Sądem Rejonowym w Jarocinie ustalono, że działka nr [...] nie została fizycznie podzielona, na co dowód stanowi brak w PODGiK w Jarocinie jakichkolwiek materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych i kartograficznych z podziału tej działki, w szczególności brak szkicu wyznaczenia granic nowych działek, obliczenia powierzchni, protokołu granicznego i mapy z projektem podziału, co spowodowało oddalenie wniosku o rozgraniczenie. Za bezsporne skarżący uznał to, że nigdy nie nastąpiła indywidualizacja części działki [...] o której stanowi przepis art. 46 § 1 k.p.a., a w szczególności nie istniała w momentach przenoszenia własności dwóch jej części.
Powyższe wskazuje, że nie doszło do wyodrębnienia działek [...],[...] i [...] wskutek tego, iż nie określono w żaden z wyżej wskazywanych sposobów granic działek. Jeżeli zatem nie powstały nieruchomości w rozumieniu art. 46 k.c., to nie mogły być one przedmiotem obrotu, a zawarte umowy ich dotyczące należy uznać za bezskuteczne. Skarżący uważa, że skoro nie można określić kształtu i powierzchni działek [...] i [...], brak jest podstaw do uznania go jedynie za właściciela działki przylegającej do działki, która stała się własnością gminy [...]. Z. T. uważa, że wzruszenie decyzji komunalizacyjnej będzie oddziaływać na jego prawa jako właściciela części nieruchomości, której dotyczy powyższa decyzja, dając mu możliwość niezakłóconego korzystania i rozporządzania jego własnością.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił. Sąd wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowej sprawie organy stosując przepis art. 61a §1 k.p.a i orzekając o odmowie wszczęcia postępowania naruszyły zdaniem Sądu przepis art. 28 k.p.a., z uwagi na nie wyjaśnienie całokształtu sprawy w aspekcie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i ewidencyjnego działek nr [...],[...],[...].
Sąd Rejonowy w Jarocinie w dniu 11 października 2005 r. oddalił wniosek o rozgraniczenie dotyczący ww. działek. Orzeczenie to wydane zostało ponad dwa lata po wydaniu decyzji Wojewody Wielkopolskiego stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Sąd w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że pierwotnymi przesłankami do rozstrzygnięcia sporu o rozgraniczenie jest istnienie sąsiadujących ze sobą nieruchomości będących odrębnym przedmiotem władania, te podstawowe przesłanki w niniejszej sprawie nie występują.
Sąd stwierdził przy tym, że nie doszło do wyodrębnienia działek [...],[...],[...] wskutek tego, iż nie określono w żaden sposób prawem przewidziany granic działek, a skoro tak to znaczy, że nie powstały nieruchomości w rozumieniu art.46 k.c., wobec czego nie mogły być przedmiotem obrotu, a zawarte umowy ich dotyczące należy uznać za bezskuteczne. Organy administracji rozpoznając przedmiotową sprawę nie odniosły się do powyższych ustaleń zawartych w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę zwrócił uwagę na braki w materiale dowodowym polegające na nie załączeniu do akt sprawy administracyjnej aktualnego odpisu księgi wieczystej, odpis jest datowany na dzień [...] czerwca 2003r., podobnie jak wypis z rejestru gruntów datowany na [...] czerwca 2003 r., który nadto nosi adnotację –"tylko do użytku wewnętrznego" co zdaniem Sądu budzi wątpliwości w zakresie jego wiarygodności i mocy dowodowej jako dokumentu urzędowego.
W aktach brak mapy dla celów prawych, z której jednoznacznie wynikałoby przeprowadzenie podziału geodezyjnego działki o numerze [...] i sposobu jego przeprowadzenia. Wątpliwości budzi zdaniem Sądu okoliczność - wobec załączenia do akt sprawy map wskazujących na różne ukształtowanie zarówno położenia jak i konfiguracji przestrzennej działki oznaczonej numerem [...] – na jednej z map po lewej, na innej po prawej stronie działki oznaczonej nr [...], przyjęcie, że skarżący ma jedynie interes faktyczny nie legitymuje się zaś interesem prawnym, bowiem jest właścicielem działki sąsiedniej w stosunku do działki oznaczonej nr [...]. Stwierdzenie to, prowadzące do odmowy wszczęcia niniejszego postępowania nadzorczego jest wobec braku zbadania całokształtu materiału dowodowego o tyle nieuprawnione, że powoduje naruszenie zasad procedury administracyjnej prowadząc do dowolności ocen.
Od tego wyroku Minister złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji naruszyły przepisy art. 6-8 oraz art. 28 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie całokształtu sprawy w aspekcie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i ewidencyjnego działek nr [...],[...] i [...]. Wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazał, że w postępowaniu należało najpierw ustalić czy wnioskodawca ma interes prawny. W postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości poszerzenia materiału sprawy. Zalecenia sądu zmierzają do przedłużenia postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawił swoje stanowisko w sprawie oraz odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.
Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należało zatem odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach kasacji.
Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędną ocenę, że organy administracji naruszyły przepisy art. 6-8 oraz art. 28 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie całokształtu sprawy w aspekcie dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu prawnego i ewidencyjnego działek nr [...],[...] i [...].
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy był wniosek Z. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 roku nr [...]. Decyzją tą, wydaną na podstawie art.13 ust.2 ustawy z dnia [...] października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę [...] własności nieruchomości rolnej (stanowiącej wcześniej własność Skarbu Państwa) oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,30 ha położonej w obrębie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], nieruchomość ta jest przedmiotem umowy dzierżawy zawartej przez Gminę z S. M. Mając na uwadze treść złożonego wniosku, kwestią podstawową, którą miał organ wyjaśnić było zbadanie, czy wnioskodawca posiada legitymację do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, a zatem, czy Z. T. posiada przymiot strony.
Z. T. nie był wcześniej właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem decyzji komunalizacyjnej, natomiast jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej oznaczonej nr [...] dla której prowadzona jest KW [...]. Kolejna nieruchomość sąsiednia oznaczona nr [...] dla której prowadzona jest KW [...] stanowi własność E. i S. M. Pomiędzy Z. T.a dzierżawcą nieruchomości gminnej S. M. istnieją spory co przebiegu granicy sąsiadujących nieruchomości.
W takich okolicznościach faktycznych i prawnych zasadnie organy administracji przyjęły, że Z. T. w przedmiotowej sprawie legitymuje się jedynie interesem faktycznym jest on bowiem właścicielem działki, która przylega do działki przekazanej zaskarżoną decyzją komunalizacyjną na rzecz Gminy [...]w. Natomiast toczące się spory graniczne nie przyznają wnioskodawcy przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Tym samym Z. T. nie może być uznany za stronę przedmiotowego postępowania.
Rację ma zatem skarżący kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w skardze przepisy przyjmując, iż organy administracji nie wyjaśniły całokształtu sprawy w tym stanu prawnego wskazanych nieruchomości. Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w niniejszym postępowaniu organ ma badać czy i na jakiej podstawie doszło do podziału działki [...] oraz sposobu dokonania tego podziału, w sytuacji gdy dla każdej z wydzielonych w przeszłości działek tj. nr [...] prowadzone są odrębne księgi wieczyste, a każda z nich stanowi własność innego podmiotu, co wskazano wyżej, a nadto w dacie wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 2003r. działka nr [...] wpisana była do księgi wieczystej KW [...], stanowi naruszenie przepisów, polegające na błędnym wyprowadzeniu wniosku z przedmiotowego stanu faktycznego. Wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.
Wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skargę Z. T. wniesioną do Sądu pierwszej instancji należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy 203 pkt 2 p.p.s.a.