Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1820/14, oddalił skargę K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r., zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i modernizację zakładu cukierniczego. Wyrok ten został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy.
Naczelnik Miasta P. decyzją z [...] października 1987 r. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił G. W. pozwolenia na rozbudowę i modernizację zakładu cukierniczego na działce nr [...] (obecnie nr [...]) w P. przy ul. [...].
M. i K. K. podaniem z 21 listopada 2011 r., uzupełnionym kolejnymi pismami, powołując się na prawo własności działek nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z działką nr [...], zażądali stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r., zarzucając, że nie została ona poprzedzona decyzją lokalizacyjną oraz że została wydana sprzecznie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r.
W wyniku rozpoznania odwołania K. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, według którego decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem obowiązującego wówczas planu miejscowego. W chwili jej wydania obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego P. uchwalony [...] czerwca 1962 r., w którym teren, na którym znajduje się działka nr [...], został przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, ale plan ten przewidywał budowę zakładów usługowo-rzemieślniczych na takich terenach. W związku z tym ustalono też, że G. W. od 1981 r. prowadził na ul. [...] w P. zakład mechaniki pojazdowej, później zaś zakład cukierniczo-piekarniczy.
Organ odwoławczy uznał też, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, gdyż nie jest oczywiste, że musiała ona być poprzedzona decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Wskazano na § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, z którego wynikało, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie jest wymagana, jeżeli wykonanie inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie lub przebudowie obiektu budowlanego nie spowoduje wprowadzenia, utrwalenia lub zwiększenia ograniczeń i uciążliwości, pogorszenia stanu ochrony środowiska, sanitarnego albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich i stwierdzono, że z akt sprawy nie wynika, aby wykonanie inwestycji, której dotyczy decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. miała powodować takie skutki.
Wskazano też, że inwestycja ta miała polegać na rozbudowie zaplecza zakładu w celu powiększenia pomieszczeń magazynowych, socjalnych, pakowni i ekspedycji. Ponadto wskazał, że inwestycja, której dotyczy decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r., została pozytywnie zaopiniowana przez Państwowego Terenowego Inspektora Sanitarnego w P. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważał także naruszenie prawa z innych powodów, stwierdzając, że nie dostrzega rażącego naruszenia prawa w zakresie posiadania przez inwestorów uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz usytuowania budynku, a także warunków technicznych w kontekście naruszenia praw właścicieli nieruchomości sąsiednich.
W skardze M. i K. K., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 35 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym i § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, twierdzili, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie została poprzedzona wymaganą przepisami decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji oraz jest sprzeczna z ustaleniami ówcześnie obowiązującego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta P., zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr [...] z [...] czerwca 1962 r., który przewidywał lokalizację, zarówno w granicach działki nr [...], jak i na obszarze z gruntem tym sąsiadującym, jedynie obiektów mieszkalnych budownictwa jednorodzinnego.
W związku z tym, w ich ocenie, decyzja ta powinna zostać uznana za nieważną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 4 k.p.a., twierdząc, że organy administracji pominęły okoliczności świadczące o tym, że podjęte w 1987 r. działania inwestora G. W. zmierzały w istocie do legalizacji samowoli budowlanej.
Prawomocnym postanowieniem z 13 listopada 2014 r. Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę M. K., z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem ustawowego terminu.
Oddalając skargę K. K. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organów administracji, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym przyjął, że rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste i bezsporne oraz kolidujące z zasadą praworządnego działania organów administracji w demokratycznym państwie prawa.
Uznał, że na podstawie sporządzonego w sprawie projektu budowlanego nie można jednoznacznie stwierdzić, że inwestycja wpływała na utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń i uciążliwości, pogorszenie stanu ochrony środowiska, sanitarnego albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich. Wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organów administracji polegające na uznaniu, że skoro nie można było jednoznacznie stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne mieściło się w zakresie § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 27 czerwca 1985 r. w sprawie podziału inwestycji oraz zakresu, zasad i trybu ustalania ich lokalizacji, to nie można było także przyjąć, że inwestycja wymagała decyzji lokalizacyjnej oraz że w konsekwencji nastąpiło rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy administracji dokonały także prawidłowej oceny zgodności inwestycji z obowiązującym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego P., zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej w P. z dnia [...] czerwca 1962 r. Wskazał na fragment tego planu o treści: "na terenie osiedla istnieje ok. 66 zakładów usługowo-rzemieślniczych, które mieszczą się na terenach mieszkaniowych. W poszczególnych okresach planu sieć zakładów usługowo-rzemieślniczych zostanie zabudowana stosownie do potrzeb osiedla. Oddzielnych terenów dla rzemiosła nie przewiduje się." Na tej podstawie stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał istnienie zakładów usługowo-rzemieślniczych oraz ich budowę stosownie do potrzeb osiedla na terenach mieszkaniowych i uznał, że rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego, w którym już prowadzono działalność gospodarczą, z zamiarem prowadzenia innej działalności gospodarczej nie może być uważana za rażąco naruszającą ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, o rażącym naruszeniu przepisów prawa miejscowego (planu zagospodarowania przestrzennego) można by mówić, gdyby z ustaleń planu wynikał zakaz budowy budynków przeznaczonych na prowadzenie działalności gospodarczej.
Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko organów administracji, iż decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie narusza w sposób rażący § 44 ust. 1 pkt 1 oraz § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, bowiem do projektu dołączono wymagane przepisami zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji państwowej, dotyczące wykonywania zamierzonych robót budowlanych.
Ponadto w ocenie Sądu pierwszej instancji wyczerpująco zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy oraz dokonano oceny sprawy na podstawie całokształtu zebranych dowodów z uwzględnieniem zasad wiedzy oraz doświadczenia życiowego. Sąd uznał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., że decyzje zawierają wszelkie elementy zawarte w art. 107 § 1 k.p.a., a ich uzasadnienia faktyczne i prawne odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
W skardze kasacyjnej M. i K. K. zarzucili naruszenie:
- - art. 32 ustawy o planowaniu przestrzennym w zw. z ustaleniami rozdziału III planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego P. z [...] czerwca 1962 r. poprzez błędną wykładnię ustaleń tego planu w odniesieniu do przeznaczenia działki nr [...], pomijającą to, że na obszarze P. ustanowiono zakaz budowy zakładów usługowo-rzemieślniczych, względnie ich przebudowy lub rozbudowy, z wyłączeniem jedynie tych, które w dniu wejścia w życie planu były już na obszarze tego miasta posadowione oraz pomijającą to, że zakaz takiej zabudowy, przebudowy lub rozbudowy, wynika wprost z treści legendy do części rysunkowej planu,
- - art. 57 § 1 pkt 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez Sąd zarzutu skarżących, iż z legendy do części rysunkowej planu zagospodarowania przestrzennego z [...] czerwca 1962 r. wynika, że w granicach działki nr [...] (obecnie nr [...]), jak i na terenach ją otaczających zarówno w 1981 r., w którym powstał w tym miejscu warsztat samochodowy, jak i w 1987 r., gdy G. W. uzyskał prawo zabudowy działki zakładem cukierniczym, dopuszczalne było wznoszenie jedynie obiektów mieszkaniowych budownictwa jednorodzinnego,
- - art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczności związane ze sposobem zabudowy działki nr [...] w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego z [...] czerwca 1962 r.,
- - art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego i art. 77 § 1 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że zakres inwestycji nie wpływał na utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń i uciążliwości, pogorszenie stanu ochrony środowiska, sanitarnego albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich,
- - art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, co doprowadziło do oddalenia skargi, podczas gdy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego skarga powinna zostać uwzględniona, a zaskarżona nią decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] uchylone.
W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o "uchylenie zaskarżonego wyroku w całości" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Sąd pierwszej instancji prawomocnym postanowieniem z 8 lipca 2015 r. odrzucił skargę kasacyjną M. K. Rozpoznając skargę kasacyjną K. K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 32 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 35, poz. 185 ze zm.), sprowadzająca się do kwestionowania ustalenia, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. nie naruszyła rażąco ustaleń obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy jest ono oczywiste. Nie jest natomiast oczywiste naruszenie prawa, które nie jest jasne. W związku z tym zauważyć należy, że ustalenia obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego nie były jednoznaczne. Trafnie Sąd wskazał, że nie wynikał z nich zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych w celu prowadzenia działalności gospodarczej (rzemieślniczej). Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej takiego zakazu nie można wyprowadzić z części rysunkowej planu.
Taka część nie ma samodzielnego znaczenia normatywnego, gdyż musi być odczytywana w połączeniu z częścią tekstową, a z tej taki zakaz nie wynikał. Z tekstu planu, zacytowanego zarówno przez Sąd pierwszej instancji, jak i skarżących kasacyjnie, wynika, że zakłady rzemieślnicze mogły być lokalizowane na terenach mieszkaniowych. Tak może być rozumiany zwrot, że "oddzielnych terenów dla rzemiosła nie przewiduje się". Istotne znaczenie ma tutaj słowo "oddzielnych", czyli oddzielnych od terenów mieszkaniowych. Nie można tego zwrotu rozumieć tak jak proponują to skarżący kasacyjnie, czyli z pominięciem słowa "oddzielnych" i w znaczeniu, że "terenów dla rzemiosła nie przewiduje się". Brak także podstaw, aby – jak wskazuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – te ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego rozumieć jako zalegalizowanie istniejących około 66 zakładów usługowo-rzemieślniczych.
Nie można bowiem pominąć, że w planie stanowi się też, że "w poszczególnych okresach planu sieć zakładów usługowo-rzemieślniczych zostanie zabudowana stosownie do potrzeb osiedla", co może oznaczać, że przewidywano rozwój tej sieci. Obowiązujący w chwili wydania przez Naczelnika Miasta P. decyzji z [...] października 1987 r. plan zagospodarowania przestrzennego mógł być zatem odczytywany w ten sposób, że zezwalał na rozbudowę budynków w celu prowadzenia zakładu usługowo-rzemieślniczego.
W związku z tym niezasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 57 § 1 pkt 3, art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu legendy do rysunku planu oraz niewyjaśnieniu sposobu zagospodarowania działki nr [...] w dniu wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego [...] czerwca 1962 r. Jak już powiedziano, rysunek planu musi być odczytywany wraz z częścią tekstową planu, zaś wyjaśnianie sposobu zagospodarowania działki skarżącego kasacyjnie w chwili wejścia w życie planu nie było konieczne, skoro z ustaleń planu nie wynika, że dopuszczalne było funkcjonowanie jedynie około 66 zakładów usługowo-rzemieślniczo i niedopuszczalne było tworzenie nowych takich zakładów, czy to w drodze budowy, czy to w drodze rozbudowy.
Odnosząc się do podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż inwestycja, której dotyczyła decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r., nie wpływała na utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń i uciążliwości, pogorszenie stanu ochrony środowiska, sanitarnego albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich.
Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów administracji sprowadzające się do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, aby ta inwestycja powodowała takie skutki. Jest to związane z tym, że z uwagi na przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych sposób rozumienia rażącego naruszenia prawa, tylko jednoznaczna konstatacja, że inwestycja w postaci rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy obiektu budowlanego mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie ograniczeń i uciążliwości, pogorszenie stanu ochrony środowiska, sanitarnego albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich, mogłaby uzasadniać przyjęcie, że decyzja Naczelnika Miasta P. z [...] października 1987 r. musiała być poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i skoro takiej decyzji nie było, to rażąco naruszała art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu przestrzennym. Natomiast skoro nie można tego jednoznacznie stwierdzić, to brak podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia powołanego przepisu.
W końcu nie jest też zasadna podstawa kasacyjna opierająca się o zarzut naruszenia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż wobec niezasadności poprzednich podstaw stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w związku z tym, zgodnie z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.