Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 kwietnia 2018 r., II SA/Po 1134/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę M. B. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) z [...] września 2017 r., nr [...], wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Podstawą wyroku były następujące okoliczności natury faktycznej i prawnej:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego w Poznaniu (dalej PINB albo organ egzekucyjny) postanowieniem z [...] lipca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 119 w związku z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.; dalej u.p.e.a.), nałożył na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 155.724,80 zł i wezwał do wpłaty w terminie 30 dni od daty otrzymania tego postanowienia na rachunek bankowy wskazany w rozstrzygnięciu, pod rygorem ściągnięcia grzywny w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnej.
W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że [...] kwietnia 2017 r. PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę budynku biurowo-warsztatowo-garażowego o wymiarach w planie 8 m x 22 m, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] /4 u zbiegu ul. C. i P. w O., gmina Cz.. Zobowiązany nie podjął żadnych czynności mających na celu wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z [...] kwietnia 2017 r., zatem 30 maja 2017 r. wierzyciel doręczył zobowiązanemu upomnienie, w którym wezwał go do dobrowolnego wykonania obowiązku. Wobec niewykonania rozbiórki wskazanego budynku, organ egzekucyjny zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, kierując się przy wyborze tego środka zasadą skuteczności i celowości egzekucji. Wysokość grzywny ustalono na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a. Wraz z postanowieniem doręczono zobowiązanemu tytułu wykonawczy.
W rezultacie złożonego przez stronę zażalenia, WWINB postanowieniem z [...] września 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia i orzekł w tym zakresie naliczając grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 141.292,80 zł, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. WWINB stwierdził, że organ egzekucyjny dokonał w niniejszej sprawie wyboru środka egzekucyjnego, stosując zasadę stosowania środków egzekucyjnych najmniej uciążliwych dla zobowiązanego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). W przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego jest bardziej dolegliwy, niż grzywna w celu przymuszenia, gdyż pociąga za sobą nieodwracalne dla zobowiązanego skutki natury finansowej.
Natomiast zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powoduje tylko powstanie po stronie zobowiązanego zagrożenia wyegzekwowania kwoty określonej w postanowieniu, ale wyłącznie w przypadku dalszego niewykonywania przez niego nałożonego obowiązku. W dobrze pojętym interesie właściciela budynku jest wykonanie nałożonego obowiązku.
Uchylenie postanowienia pierwszoinstancyjnego w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia spowodowane było ogłoszeniem w dniu 24 sierpnia 2017 r. komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (Dz.U. poz.
38) w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r., która wyniosła 4014 zł. Skoro wysokość grzywny stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa GUS – a cena za 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego uległa obniżeniu – wobec tego grzywna powinna być obliczona w następujący sposób: 176 m² (8 m x 22 m) x 4014 zł x 1/5 = 141.292,80 zł.
Zobowiązany wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając postanowieniu [...] 13 września 2017 r. naruszenie: art. 121 § 5 u.p.e.a. w związku z art. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej pr.bud.) – przez naliczenie grzywny na podstawie art. 121 § 5 u.p.e.a., mimo że obiekt, którego dotyczył obowiązek rozbiórki nie stanowi budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego; art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie środka w postaci nałożenia grzywny, który nie zmierza do bezpośredniego wykonania obowiązku, w szczególności w okolicznościach, kiedy koszty rozbiórki obiektu (kontenerów), których dotyczy nakaz nie są znaczne.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o oddalenie skargi, wskazując na niezasadność zawartych w niej zarzutów.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok WSA uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organ egzekucyjny zobowiązany był do zastosowania środków przewidzianych w u.p.e.a., ponieważ skarżący nie wykonał nałożonego na niego obowiązek rozbiórki budynku biurowo-warsztatowo-garażowego.
Zdaniem WSA, nie może odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącego wskazująca na sprzeczność treści decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki budynku oraz na niedookreślenie przez organ, czy budynek spełnia ustawowe kryteria przewidziane dla budynku. Na etapie zaskarżenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia organ egzekucyjny nie jest władny podejmować działań ingerujących w treść decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego.
W rozpoznawanym przypadku za okoliczność, która mogła podlegać weryfikacji wyłącznie w postępowaniu w sprawie zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne należy uznać kwestię kwalifikacji budynku wskazanego w rozstrzygnięciu PINB z [...] kwietnia 2017 r. W związku z jednoznacznym tytułem pisma strony z 12 lipca 2017 r. "Zażalenie zobowiązanego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", należy przyjąć, że jego wyraźną intencją było wniesienie wskazanego zażalenia, nie zaś zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie Sądu, skarżący mógł kwestionować treść podlegającego egzekucji obowiązku w ramach jednej z podstaw, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a.
Niezależnie od powyższych zasad rządzących postępowaniem egzekucyjnym, Sąd zauważył, że treść rozstrzygnięcia decyzji z [...] kwietnia 2017 r. zawiera jednoznaczne określenie, zgodnie z którym nakaz rozbiórki dotyczy "budynku" opisanego treści decyzji.
Ze względu na obowiązywanie zasady niekonkurencyjności środków zaskarżenia, określonej w art. 122 § 3 u.p.e.a., nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut odnoszący się do zastosowania – zdaniem skarżącego – zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu, skarżący mógł kwestionować zastosowanie grzywny w celu przymuszenia składając zarzut w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a. Ze swej istoty grzywna w celu przymuszenia jest mniej uciążliwym i dolegliwym środkiem egzekucyjnym, niż wykonanie zastępcze. Wobec art. 121 § 4 u.p.e.a, trudno jest mówić o uciążliwości środka egzekucyjnego – stosowanego względem obowiązku wynikającego z prawa budowlanego – skoro w takim przypadku ustawodawca nie pozostawił organowi egzekucyjnemu wyboru środka egzekucyjnego, a grzywna w celu przymuszenia może być zastosowana tylko jeden raz.
Nie zasługuje na uwzględnienie także argument zawarty w skardze, wskazujący, że wysokość grzywny rażąco przewyższa jej prawidłowy wymiar. Organy obu instancji zastosowały w celu obliczenia grzywny przepis art. 121 § 5 u.p.e.a., przy czym organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu I instancji w części, w jakiej określono wysokość grzywny w celu przymuszenia – ze względu na ogłoszenie dnia 24 sierpnia 2017 r. komunikatu Prezesa GUS (Dz.U. poz.
- 38) w sprawie ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2017 r.
W skardze kasacyjnej M. B., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok z [...] kwietnia 2018 r. w całości, zarzucając:
- 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie:
- a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a. oraz art. 7 k.p.a., przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji zastosowały środek w postaci nałożenia grzywny, który nie zmierza do bezpośredniego wykonania obowiązku, w szczególności w okolicznościach, kiedy koszty rozbiórki obiektów (kontenerów), których dotyczył nakaz, nie są znaczne, a słuszny interes skarżącego przemawiał za zastosowaniem tego środka,
- b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedokonanie uzasadnienia prawnego wyroku, w szczególności przez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
- 2) przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), to jest art. 29 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a. i art. 3 pkt 2 pr.bud., przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że organ egzekucyjny na gruncie niniejszej sprawy nie był uprawniony do dokonywania ustaleń w zakresie charakteru obiektu, którego dotyczy rozbiórka, a w konsekwencji sanacji przez WSA naruszenia, polegającego na nałożeniu grzywny w wysokości wielokrotnie przewyższającej wysokość prawidłowo obliczonej grzywny.
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów kasacyjnych, nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty kasacyjnie nie okazały się wszakże zasadne.
W pierwszej kolejności, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut zastosowania przez organ egzekucyjny zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. WSA w sposób przekonujący odniósł się do tej kwestii przywołując kilka argumentów dotyczących pierwszeństwa zastosowania grzywny przed wykonaniem zastępczym, w stosunku do obowiązków z zakresu prawa budowlanego. Pierwszeństwo takie wynika także z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., który stanowi, że w postanowieniu o nałożeniu grzywny należy zamieścić wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z zagrożeniem orzeczenia wykonania zastępczego. W odniesieniu do obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia nakładana jest jednokrotnie. W art. 121 § 5 u.p.e.a. ustalony został sposób obliczenia jej wysokości. Wykonanie zastępcze wdrażane jest w drugiej kolejności, jeżeli zastosowanie grzywny okazałoby się nieskuteczne.
Pogląd taki wyrażony już został w orzecznictwie sądowym (wyrok NSA z 13 maja 2009 r., II OSK 767/08, CBOSA). Skarżący zamiast wskazywać na nieznaczne koszty wykonania zastępczego, co nie zostało w jakikolwiek sposób potwierdzone w odniesieniu do podlegającego rozbiórce obiektu budowlanego, powinien był samodzielnie doprowadzić do osiągnięcia celu egzekucji. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., zastosowanie nałożonej już grzywny nie byłoby wówczas prawnie dopuszczalne. O tym, jaki środek egzekucyjny powinien być w danej sprawie zastosowany decyduje organ egzekucyjny, a nie zobowiązany.
Skarżący kasacyjnie nie przedstawił takich racji osobistych i zarazem obiektywnych, dotyczących jego osoby, które przemawiałyby za całkowitą niecelowością zastosowania względem niego grzywny w celu przymuszenia.
W drugiej kolejności, nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał oraz wyjaśnił podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Brak przytoczenia konkretnej podstawy do wniesienia zarzutów i poprzestanie w tej materii na stwierdzeniu, że "skarżący mógł kwestionować treść podlegającego egzekucji obowiązku w ramach jednej z podstaw, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a., nie zaś w ramach postępowania zażaleniowego dotyczącego postanowienia z art. 122 § 1 pkt 2 u.p.e.a.", dla treści rozstrzygnięcia nie miało znaczenia. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie nie było postanowienie wydane w ramach postępowania zarzutowego, tylko zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. WSA powołując się wyczerpująco na przepisy dotyczące zastosowania tego środka egzekucyjnego dokonał oceny legalności podstawy zastosowania przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia.
W trzeciej kolejności, na uznanie nie zasługiwał jedyny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Egzekucji w niniejszym postępowaniu podlega obowiązek rozbiórki budynku biurowo-warsztatowo-garażowego o wymiarach w planie 8 m x 22 m, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] u zbiegu ul. C. i P. w O., gmina Cz.. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena kwalifikacji budynku podlegającego rozbiórce została dokonana na etapie wydawania decyzji PINB z [...] kwietnia 2017 r. Powracanie na etapie egzekucyjnym do tego, czy obiekt budowlany jest takim obiektem w rozumieniu pr.bud., skoro zostało to już autorytatywnie przesądzone, nie byłoby dopuszczalne. W niniejszej sprawie obowiązek wskazany w tytule wykonawczym został określony w taki sam sposób, jak we wskazanej decyzji z [...] kwietnia 2017 r. Obowiązek ten został skonkretyzowany precyzyjnie. Jak zostało to zauważone w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.