Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w przedmiocie warunków zabudowy.
W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
A.S. reprezentowana przez radcę prawnego M.Sz., wystąpiła z wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla leśniczówki wraz z budynkiem przeznaczonym na przechowywanie maszyn i narzędzi koniecznych do prowadzenia gospodarki leśnej oraz przechowywanie sadzonek na działce nr [..] obręb [..] w rejonie ul. [..] w P. Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm. - dalej upzp) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) decyzją z dnia [..] listopada 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji stwierdził, że działka stanowi użytek gruntowy LsV o powierzchni 49876 m2.
Jest to działka leśna, niezabudowana, położona w peryferyjnej części miasta, w sąsiedztwie terenów leśnych, rolnych oraz terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Teren, na którym planuje się inwestycję, objęty jest projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "M.-R.-U.", (Uchwała Rady Miasta Poznania nr [..] z dnia [..] 09.2003 r.), a także znajduje się w granicach Zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "M." (Uchwała Nr [..] Rady Miejskiej Poznania z dnia [..] 05.1994 r.).
W świetle ustaleń z organem zajmującym się nadzorem nad gospodarką leśną w lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych stwierdzono, że realizacja planowanego zamierzenia budowlanego na działce należącej do spółki handlowej, stanowiącej grunt leśny nie jest związana z funkcją produkcyjną tego lasu, albowiem wielkość terenu leśnego oraz zakres działań niezbędnych do pielęgnacji lasu nie wymaga budowy budynków mieszkalnych oraz gospodarczych. Tym samym, zdaniem organu I instancji, zamierzenie wnioskowane przez inwestora stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów, które mają za zadanie ochronę gruntów leśnych, tym bardziej, że las rosnący na działce nr [..], jak dotąd, ma charakter lasu ochronnego, a zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych:
"W lasach ochronnych nie mogą być wznoszone budynki i budowle, z wyjątkiem służących gospodarce leśnej, obronności kraju i bezpieczeństwu wewnętrznemu, oznakowaniu nawigacyjnemu, ochronie zdrowia oraz wypoczynkowi i obsłudze turystów".
A.S., kwestionując powyższą decyzję, wniosła odwołanie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisu art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 art. 61 ust. 2 upzp. W odwołaniu wskazała również na naruszenie zasad zawartych w art. 6-8 kpa i naruszenie art. 64 § 2 kpa, polegające na podjęciu merytorycznego rozstrzygnięcia przy jednoczesnym stawianiu zarzutu wnioskodawczyni, że nie uzupełniła wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pomimo braku wezwania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [..] lutego 2011 r. Nr [..] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Zdaniem organu II instancji, postępowanie w sprawie przeprowadzone zostało zgodnie z prawem, zaś zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Jak podniósł organ II instancji, dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan gospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 upzp, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Organ odwoławczy wskazując na art. 61 ust. 1 upzp stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia ściśle określonych warunków określonych w tym przepisie.
Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Kolegium odnosząc powyższe przepisy do niniejszego postępowania, stwierdziło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości wskazanej przepisami ww. rozporządzenia, tj. nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tzn. w odległości 50 m i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.
W ocenie Kolegium, analiza urbanistyczna została przygotowana prawidłowo, w szczególności w części graficznej porównano parametry wszystkich nieruchomości zabudowanych znajdujących się w wyznaczonym obszarze, objętym analizą, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wyniki analizy zostały określone przez urbanistę zgodnie z przepisami rozporządzenia (§ 4 - § 8), a projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów i architektów.
Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że dla oceny prawidłowości postępowania nie ma znaczenia nazwanie we wniosku przez inwestora planowanego przedsięwzięcia jako budowa leśniczówki wraz z budynkiem przeznaczonym na przechowywanie narzędzi koniecznych do prowadzenia gospodarki leśnej. W istocie przedmiotem postępowania jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarczymi, tyle, że położonym na gruntach leśnych. Samo bowiem usytuowanie inwestycji na takich gruntach nie może zmieniać jej charakteru, na związanego z prowadzoną na terenie Lasów Państwowych produkcją leśną, miejscem zamieszkania leśniczego. Dlatego organ I instancji zobowiązany był do ustalenia warunków zabudowy dla przyszłej inwestycji według wymogów przewidzianych w art. 61 ust. 1 upzp, z których cztery wymienione w przepisie muszą zostać spełnione łącznie, aby ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było dopuszczalne.
W związku z powyższym, nie mają w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 61 ust 2 i 4 ustawy, wyłączające badanie w sprawie tzw. dobrego sąsiedztwa dla przyszłej inwestycji, z tego mianowicie względu, że wnioskowana inwestycja nie jest inwestycją produkcyjną zlokalizowaną na terenie przeznaczonym na ten cel w planie miejscowym, który obowiązywał na tym obszarze i utracił moc z końcem 2003 r., nie stanowi też zabudowy zagrodowej, którą można sytuować na terenach poddanych produkcji rolnej. A zatem, organ przeprowadzając analizę urbanistyczną słusznie doszedł do wniosku, że inwestycja ta nie spełnia wymogu przewidzianego w pkt.1 art.61 ust.1 ustawy, dotyczącego konieczności nawiązania planowanej zabudowy do już istniejącej na danym terenie, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ II instancji stwierdził również, iż w niniejszym przypadku przedmiotowa nieruchomość, jako grunt leśny, objęta była wymogiem uzyskania zgody na jej przeznaczenie na cele nieleśne – pod zabudowę mieszkaniową, co powinno zostać skonkretyzowane w planie miejscowym, a ponieważ wymóg ten nie został spełniony, ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji należy uznać za niedopuszczalne.
A.S. reprezentowana przez radcę prawnego M.Sz. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz orzeczenie o kosztach. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż obie decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przez bezzasadne, wbrew intencji wnioskodawcy oraz wbrew treści złożonego przez niego wniosku jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie oraz naruszenie art. 61 ust. 2 ustawy poprzez bezzasadną odmowę jego zastosowania, a nadto zignorowanie zasady wolności zabudowy i zagospodarowania terenu, przysługującej każdemu, komu przysługuje do danej nieruchomości tytuł prawny, wyrażonej w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Pełnomocnik skarżącej argumentował, iż przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy ustanawia zasadę wolności zagospodarowania terenu, która przysługuje temu, kto ma tytuł prawny do nieruchomości.
W jej świetle, prawo do zagospodarowania terenu, w tym i prawo do jego zabudowy, nie jest nikomu dawane przez władzę publiczną w formie planu miejscowego, czy decyzji o warunkach zabudowy, lecz wchodzi w zakres uprawnień właścicielskich. Każdy posiada je z racji posiadania tytułu własności nieruchomości. Ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, z planów miejscowych oraz z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, pozostające w opozycji do wspomnianej wolności winne być interpretowane ściśle, co znajduje oparcie w takim stanowisku zarówno orzecznictwa sądów administracyjnych, jak i nauki prawa. Zadaniem organu lokalizacyjnego jest, według pełnomocnika skarżącej, jedynie odniesienie się do wniosku inwestora. Tymczasem w niniejszej sprawie, w opinii pełnomocnika skarżącej, organ zmodyfikował zamierzenie skarżącej wyrażone we wniosku.
Pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w szczególności organ II instancji potraktował inwestora jak oszusta, który występuje z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla leśniczówki, a tymczasem chodzi mu o inne zamierzenie. Organ lokalizacyjny II instancji nie wziął też pod uwagę, że obowiązujące prawo przewiduje cały szereg instytucji, które umożliwiają zapobieganie nadużyciom tego rodzaju, o jaki posądza inwestora – m.in. przepisy prawa budowlanego, przepisy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisy podatkowe. Pełnomocnik skarżącej skonstatował, że w sytuacji, gdy wcześniej skarżąca spotkała się z odmową ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej, obecnie zmieniła zamierzenie i chciałaby zrealizować taką inwestycję, której realizacja na terenie objętym wnioskiem jest dopuszczalna. W opinii pełnomocnika skarżącej, sformułowania zastosowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji wskazują na to, iż organ ten nie kierował się przepisami określającymi prawne uwarunkowania dla wydania rozstrzygnięcia lokalizacyjnego, lecz tym, w jaki sposób inwestor zechce w przyszłości zrealizowaną inwestycję użytkować, co pozostaje poza obszarem zadań i kompetencji organów lokalizacyjnych.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Po 353/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę.
Sąd I instancji wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 upzp. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego ze wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Jednym z warunków jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 64 §1 pkt 4 upzp.).
Zdaniem Sądu I instancji w pierwszym przypadku znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie (teren planowanej inwestycji nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 67 upzp), strona występująca o wydanie decyzji o warunkach zabudowy może uzyskać pozytywną decyzję, jeśli teren, na którym ma być realizowana inwestycja w ogóle nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Chodzi więc o sytuację, gdy żaden przepis obowiązujących ustaw nie przewiduje obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Organy właściwe w sprawie ustalenia warunków zabudowy muszą więc zbadać czy teren objęty wnioskiem wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Powyższej oceny należy dokonać z uwzględnieniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.).
Sąd I instancji motywował, że zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, pozostałych gruntów leśnych wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. A zatem, zmiana przeznaczenia wszystkich gruntów leśnych na cele nieleśne wymaga zgody właściwego organu i to niezależnie od powierzchni obszaru gruntu projektowanego do zmiany przeznaczenia i formy własności. Zmiana przeznaczenia gruntu leśnego może jednak nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (zob. uchwała NSA z dnia 29.11.2010 r., sygn. akt II SA 1/10). Jak słusznie zatem zauważył organ odwoławczy, przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wraz z garażem nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż przedmiotowa inwestycja ma charakter produkcyjny nie znajduje potwierdzenia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z wniosku, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego opisanego jako leśniczówka wraz z budynkiem przeznaczonym na przechowywanie maszyn i narzędzi koniecznych do prowadzenia gospodarki leśnej oraz przechowywanie sadzonek na działce nr [..], obręb [..], w rejonie ul. [..] w P. Sąd zwrócił uwagę, że planowana inwestycja położona jest na terenie uznanym z mocy prawa za ochronny na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 11, poz. 79). Ochronny charakter lasu, na terenie którego skarżąca planuje inwestycję, utrzymany został na podstawie art. 77 ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach (j. t. z 2011r. Dz. U. nr 12, poz. 59).
Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.), w lasach ochronnych mogą być wznoszone budynki i budowle służące gospodarce leśnej, obronności lub bezpieczeństwu państwa, oznakowaniu nawigacyjnemu, geodezyjnemu, ochronie zdrowia oraz urządzenia służące turystyce. Z przepisów art. 3 ust. 2 ustawy o lasach oraz z art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, iż na terenie objętym wnioskiem dopuszczalne jest zlokalizowanie budynków i budowli służących "gospodarce leśnej". Zdaniem Sądu I instancji pojęcie "gospodarka leśna" oznacza, zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o lasach, działalność leśną w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania - z wyjątkiem skupu - drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym.
W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z §1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz. U. nr 221, poz. 1751) wydanego na podstawie art. 46 ust. 4 ustawy o lasach, bezpłatne mieszkanie przysługuje pracownikowi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe zaliczanemu do Służby Leśnej, zatrudnionemu na stanowisku nadleśniczego albo leśniczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z powyższych przepisów wynika, iż przez budynki służące "gospodarce leśnej" należy również rozumieć budynki mieszkalne dla osób, których obowiązki wymagają stałej obecności w miejscu wykonywania ich zadań służbowych związanych z gospodarką leśną. Dotyczy to jednak tylko mieszkań funkcyjnych wraz z budynkami gospodarczymi położonych w miejscu wykonywania pracy przez uprawnione osoby zatrudnione w konkretnym nadleśnictwie.
Zdaniem Sądu I instancji projektowana zabudowa nie spełnia powyższych wymogów i nie pozostaje w związku z celami określonymi w art. 1 ustawy o lasach, gdyż przedmiotowy las nie stanowi własności Skarbu Państwa, w związku z czym nie mają w sprawie zastosowania przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, starosta (prezydent miasta) sprawuje nadzór nad lasami niestanowiącymi własności Skarbu Państwa.
W lasach nie stanowiących własności Skarbu Państwa gospodarkę leśną prowadzi się na podstawie uproszczonego planu urządzania lasu (art. 7 ust. 1 ustawy o lasach), który w przypadku lasów ochronnych nastawiony jest na trwałość utrzymania i powszechną ich ochronę. Powyższe wyklucza budowę budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym na terenie lasu posiadającego status lasu ochronnego. Jego powierzchnia (4,99 ha) oraz ochronny charakter nie uzasadnia uznania budowy budynku mieszkalnego wraz z budynkiem gospodarczym za służące gospodarce leśnej. Projektowana budowa na terenie lasu, w dodatku objętego szczególną ochroną, pozostaje w wyraźnej sprzeczności m.in. z dyrektywą ustawową wyrażoną w art. 6 pkt 1, art. 7 ust. 1 i art. 8 ustawy o lasach (zob. wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 1960/98, LEX nr 47290).
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skoro, więc budowa budynku objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu będącym obszarem leśnym nie została ujęta w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którym można zmienić przeznaczenie gruntu leśnego i nie mieściła się w pojęciu budynków związanych z gospodarką leśną, to nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A.S. reprezentowana przez radcę prawnego M.Sz.
Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca – w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, to jest:
- 1. art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 56 zdanie 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- 2. art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych,
- 3. art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Zaskarżając powyższy wyrok w całości wniesiono o jego uchylenie i orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego.
Uzasadniając pierwszy z zarzutów naruszenia prawa materialnego skarżąca wywodziła, iż art. 6 pkt 2 upzp ustanawia fundamentalną zasadę zgodnie z którą każdy, kto ma tytuł prawny do nieruchomości, ma prawo do jej zagospodarowania, w szczególności do jej zabudowy.
Autor skargi kasacyjnej wywodził, iż z powołaną wyżej zasadą ściśle koresponduje treść art. 56 zdanie 1 upzp, które ma zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy w związku z odesłaniem zawartym w art. 64 ust. 1 upzp. Zdaniem kasatora, w świetle przepisów, na które powołał się w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ani powierzchnia przedmiotowego gruntu, ani jego ochronny charakter nie uzasadniają odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Nie od tych bowiem przesłanek, które wskazano w zaskarżonym wyroku zależy, czy zamierzona inwestycja służyć będzie gospodarce leśnej.
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, autor skargi kasacyjnej wskazał, iż poza sporem jest, że zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w trybie planu miejscowego. Motywowano, że w ocenie skarżącej żadne względy nie przemawiają za tym, by twierdzić, że jej zamierzenie prowadzić będzie do zmiany przeznaczenia przedmiotowego gruntu oraz do zmiany sposobu korzystania z niego. Wywodzono, że żaden przepis obowiązującego prawa nie ustanawia bowiem zakazu budowy obiektów kubaturowych, w tym także budynków przeznaczonych na cele mieszkaniowe, jeśli tylko istnienie takich budynków będzie uzasadnione ich związkiem z prowadzeniem gospodarki leśnej.
Podając argumentację przemawiającą za naruszeniem przez Sąd I instancji art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych autor kasacji wywodził, że z powołanego przepisu, jak i z art. 9 ust. 3 tej ustawy wynika, że lasy nawet jeśli zostały zaliczone do lasów ochronnych, są gruntami, na których możliwe jest realizowanie różnych inwestycji budowlanych. W szczególności jest możliwa realizacja na takich gruntach inwestycji służących gospodarce leśnej. Kasator podkreślił, że ani organy lokalizacyjne, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie są organami uprawnionymi do dokonywania oceny zamierzonych inwestycji pod kątem tych kryteriów.
Przytaczając argumentację mającą uzasadnić naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy o lasach autor skargi kasacyjnej wskazał, że przepis ten expressis verbis stanowi o możliwości zajęcia gruntu leśnego pod budynki i inne obiekty budowlane, jeśli tylko związane one będą z gospodarką leśną.
Odnosząc się do naruszeń prawa procesowego, kasator wskazał, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na akta sprawy składają się wniosek skarżącej, odwołanie i skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W aktach tych skarżąca zaś konsekwentnie twierdziła, że zamierzona przez nią inwestycja ma charakter produkcyjny i że miałaby być realizowana na terenach przeznaczonych na ten cel w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z dnia 6 grudnia 1994 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto skarżąca wywodziła, że inwestycja ta należy do inwestycji uprzywilejowanych na podstawie art. 61 ust. 2 upzp.
Kasator stwierdził, że pierwsze zagadnienie zostało omówione jedynie zdawkowo przez Sąd I instancji. Natomiast Sąd w ogóle nie odniósł się do drugiego zagadnienia.
Odnośnie do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wywodził, iż zaskarżony wyrok nie zawiera elementów wskazanych w tym przepisie. Do zarzutów poniesionych w skardze odnosi się bowiem w stopniu ograniczonym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Sprawa ta mogła być więc rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, iż przywołany w nim art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647) stanowi, iż każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że prawo własności może być wykonywane w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 k.c. stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (por. wyrok NSA z 16 czerwca 2011 r., II OSK 595/11, LEX nr 1083663).
Pamiętać przy tym należy, że granice określone ustawą, o których mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to m.in. granice wyznaczone właśnie przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz nie wyłącznie przez tę ustawę (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011r., II OSK 744/10, LEX 1081880).
Do przepisów ustawowych określających zakres i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, w tym prawa zabudowy należą miedzy innymi regulacje zawarte w ustawie z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. 2011r, nr 12, poz. 59 ze zm.).
Bezspornym w sprawie jest, iż działka na której zlokalizowana ma być przedmiotowa inwestycja jest działką leśną o powierzchni 49876 m2 stanowiąca własność osoby prawnej to jest "B.I." V.S., J.S., A.C. Spółki Jawnej.
Zastosowanie więc w sprawie niewątpliwie winna znaleźć ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Artykuł 3 tej ustawy definiuje pojęcie lasu, zgodnie z którym lasem jest to grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną – drzewami krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony, spełniający ponadto dodatkowe przesłanki zakreślone w tym przepisie.
Uproszczony plan urządzenia lasu jest planem opracowanym dla lasu o obszarze co najmniej10 ha stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 7 ustawy o lasach). Uproszczony plan urządzenia lasu opracowywany jest dla lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa oraz dla lasów wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (art. 19 ust. 2 ustawy o lasach).
Dla lasów rozdrobnionych o powierzchni do 10 ha, niestanowiących własności Skarbu Państwa, zadania z zakresu gospodarki leśnej określa decyzja starosty wydana na podstawie inwentaryzacji stanu lasów (art. 19 ust. 3 ustawy o lasach).
W przypadku więc lasów nie stanowiących własności Skarbu Państwa zasady i sposób prowadzenia gospodarki leśnej określone zostają – w zależności od ich powierzchni – bądź to w uproszczonym planie urządzenia lasu, bądź w decyzji starosty.
Teren planowanej inwestycji należy do lasów chronionych, w których w myśl art. 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) mogą być wznoszone budynki i budowle służące między innymi gospodarce leśnej.
O tym więc, czy zgodnie z powołanym przepisem budynki, które mają zostać wzniesione na terenie lasu ochronnego stanowiącego własność osoby prawnej decydują zapisy uproszczonego planu lasu lub decyzji starosty wydanej na podstawie inwentaryzacji stanu lasu.
Słusznie więc autor skargi kasacyjnej wywiódł, iż ocena czy realizacja planowanej inwestycji jest celowa nie należy do kompetencji organów administracji wydających decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, ani też do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Istotne jest bowiem to, czy na danym terenie można wznieść budynek służący gospodarce leśnej i czy okoliczności sprawy poparte stosowanymi dokumentami (np. uproszczonym planem urządzenia lasu) pozwalają uznać, że inwestor na danym terenie może wybudować budynek służący gospodarce leśnej.
Uproszczony plan urządzenia lasu sporządza się na zlecenie i koszt właścicieli (art. 21 ust. 1 pkt 3 ustawy o lasach), a inwentaryzację stanu lasów na zlecenie starosty. W kompetencji więc właściciela lasu było zlecenie sporządzenia uproszczonego planu lasu i przedłożenie tego dokumentu organom administracji podejmującym decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. A.S. uproszczony plan urządzenia lasu na okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2020 r. dla lasu o powierzchni 4,9876 ha złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w dniu 5 września 2011 r. jako załącznik do skargi kasacyjnej.
Organy administracji obydwu instancji nie dysponowały tym dokumentem. A zatem, strona nie składając organom uproszczonego planu urządzenia lasu, pozbawiła się możliwości wykazania, że zamierza bądź prowadzi gospodarkę leśną i projektowany budynek ma służyć tej gospodarce.
Podstawą zaś orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz. pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego, wydanie 2, s. 551).
Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2012 r., I OSK 2398/11, LEX 1216553). Skoro zaś dokument ten nie został dołączony przez skarżącą kasacyjnie do akt w toku postępowania administracyjnego, to nie istniała praktyczna możliwość dokonania oceny czy wnioskowana inwestycja służyć ma gospodarce leśnej.
Powyższe wywody przesądzają więc o niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze kasacyjnej dotyczących zarówno naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 i art 56 zdanie 1 w zw. art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 3 ust. 2 ustawy o lasach.
Pozbawione słuszności są także zarzuty naruszenia prawa procesowego, to jest art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. albowiem z przyczyn przedstawionych powyżej brak rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Zaskarżone orzeczenie mimo więc częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, a skarga kasacyjna jako nie posiadająca uzasadnionych zarzutów podlegała oddaleniu.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.