Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011r. sygn. akt II SA/Sz 410/11 po rozpoznaniu skargi K.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – dalej Prawo budowlane lub ustawa) oraz art. 104 K.p.a., stwierdził wykonanie przez S. R. obowiązku nałożonego decyzją tego organu z dnia [...] marca 2000 r., nr [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w całości uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2009 r. orzekającą o braku podstaw do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej wykonania obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2000 r. powinno zapaść jedno z rozstrzygnięć wymienionych w art. 51 ust. 3 ww. ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, ze rozpoczęte w 2000 r. roboty budowlane polegające na wylaniu ław fundamentowych pod przyszły ganek o wymiarach 2,5 x 6,0 m zostały rozebrane, a teren przywrócony do stanu poprzedniego. W związku z odstąpieniem przez inwestora od zamiaru wybudowania ganku oraz ze względu na fakt, że wszystkie roboty budowlane wewnątrz budynku objęte prowadzonym postępowaniem zostały zakończone, organ I instancji uznał, że przedłożona inwentaryzacja robót wraz z orzeczeniem technicznym spełnia warunek określony w decyzji z dnia [...] marca 2000 r., dotyczący przedłożenia projektu budowlanego na dokończenie robót wraz z wymaganymi uzgodnieniami.
W odwołaniu od tej decyzji K. S. wskazała, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2000 r., gdyż S. R. przedłożył niezgodne z rzeczywistością oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ Sąd Rejonowy w S. Wydział [...] Cywilny postanowieniem z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...], oddalił jego wniosek o zniesienie współwłasności. Tak więc S. R. nie dysponował samoistnym prawem do wykonywania robót budowlanych, gdyż zgodnie z art. 199 i 201 Kodeksu cywilnego potrzebował zgody wszystkich współwłaścicieli. Takiej zgody od odwołującej się nie uzyskał, a zgody zastępczej nie udzielił mu także sąd powszechny.
Ponadto odwołująca się nie została dopuszczona do przeprowadzenia wszystkich dowodów, mianowicie nie została dopuszczona przez inwestora do oględzin jakie miały miejsce w dniu [...] lipca 2010 r., co rażąco naruszyło jej prawo do obrony swoich uzasadnionych interesów. Zdaniem odwołującej się, organ I instancji niezasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania wskazanych przez nią świadków, którzy mogli szczegółowo opisać przebieg klatki schodowej przed dokonaniem samowoli budowlanej. Ponadto, ocena stanu technicznego wykonanych robót budowlanych nie uwzględnia żądania odwołującej się dotyczącego przywrócenia stanu poprzedniego, ani wymogów zawartych w Polskich Normach.
W ocenie strony, postępowanie zostało przeprowadzone nierzetelnie o czym świadczy zawarte w uzasadnieniu decyzji stwierdzenie, że samowolnie wylane ławy fundamentowe pod ganek zostały rozebrane. Tymczasem ławy te nie zostały rozebrane.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w przypadkach samowolnie wykonanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części, zastosowanie znajdują przepisy art. 50 i 51 ustawy. Art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy dopuszcza legalizację przeprowadzonych samowolnie robót budowlanych, po wykonaniu określonych czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Z akt sprawy wynika, że inwestor wykonał obowiązek nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2000 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy i przedłożył wymagane dokumenty, w tym opracowania przedstawiające zakres wykonanych prac oraz ocenę techniczną prawidłowości ich wykonania, sporządzone przez osoby uprawnione (projekt budowlany instalacji gazowej i c.o. oraz dwie oceny techniczne z 2005 r. i 2009 r.).
Nie ma więc podstaw do dokonania oceny technicznej przez innego rzeczoznawcę, o co wnosi odwołująca się. Zarzut skarżącej, że autorzy oceny technicznej nie uwzględnili Polskiej Normy [...] jest bezzasadny, ponieważ stosowanie norm nie jest obowiązkowe, za wyjątkiem tych, które są przywołane w obowiązujących przepisach. Wskazana powyżej norma nie jest taką normą. Inwestor uzyskał zgodę sądu powszechnego na wykonane prace dotyczące części wspólnych budynku – prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] marca 2006 r. sygn. akt [...]– choć zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. We wskazanym wyżej postanowieniu rozstrzygnięto także sprawę przebiegu instalacji wodnej i kanalizacyjnej w mieszkaniu nr [...] należącym do K. S..
Z uwagi na zakres wykonanych prac budowlanych (w obrębie budynku), oraz z uwagi na fakt ich zakończenia, nie ma podstaw do żądania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ani projektu budowlanego na dokończenie robót. Zatem stwierdzenie przez organ I instancji wykonania obowiązku, było zgodne z prawem.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, że nie ma podstaw do powtórzenia dowodu z oględzin z tego powodu, że odwołująca się nie uczestniczyła w tej czynności. Art. 81a ustawy upoważnia organy nadzoru budowlanego lub osoby działające z ich upoważnienia, do wstępu na teren obiektu. Osoby te nie mają jednak możliwości zmuszenia właściciela do wpuszczenia innych osób do jego lokalu (w przedmiotowej sprawie do mieszkania inwestora). Nie ma podstaw do podważania ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Jeżeli odwołująca się uważa, że dokumenty sporządzone przez organ I instancji są nieprawdziwe, może we własnym zakresie powiadomić organy ścigania. Nie zachodzi także potrzeba przesłuchania wskazanych przez K.S. świadków w sprawie klatki schodowej. Likwidacja prowizorycznej łazienki, w miejscu wewnętrznego biegu schodów na półpiętro, potwierdzona została już w postępowaniu przed sądem powszechnym (postanowienie SR w S. z dnia [...] marca 2006 r.).
Podczas oględzin lokalu nr [...] w dniu [...] lipca 2010 r. i w dniu [...] lutego 2011 r. przez przedstawicieli PINB w Szczecinie, stwierdzono istnienie schodów na półpiętro i brak instalacji. Potwierdza to materiał zdjęciowy. Natomiast postawienie ścianki działowej w tym rejonie nie narusza elementów konstrukcyjnych budynku i nie ma wpływu na jego stan techniczny. Zarzut zwężenia ławy fundamentowej w piwnicy, podniesiony w piśmie odwołującej się z dnia [...] lipca 2009 r. nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W protokole oględzin nieruchomości z dnia [...] lipca 2009 r. przedstawiciele organu I instancji stwierdzili jedynie, że zostało wybrane ok. 30 cm ziemi w wyniku czego zostały odkryte fundamenty. Stan techniczny budynku jest dobry i jak stwierdził autor oceny technicznej J.P. w piśmie z dnia [...] października 2009 r. dotyczącym m. in. tego zarzutu, prace te zostały przeprowadzone kilka lat temu i brak było jakichkolwiek sygnałów świadczących o tym, by zostały wykonane źle (przecieki, pęknięcia).
Natomiast powiększenie otworu wejściowego do budynku zostało zaakceptowane przez Sąd Rejonowy w S. poprzez wydanie zezwolenia na wykonanie nadproża (pkt [...] postanowienia z dnia [...] marca 2006 r.).
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej decyzję K. S. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca oświadczyła, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w odwołaniu i nadal uważa, że decyzje zostały oparte na nieprawdziwym oświadczeniu inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca podniosła, ze nie wyraża zgody na wykonanie jakichkolwiek robot budowlanych, w szczególności na likwidację klatki schodowej lub zmianę sposobu użytkowania tego pomieszczenia, co powoduje, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiej zgody zastępczej nie wydał także sąd powszechny, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego. Z postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2006 r. sygn. akt [...] wynika, że nadal nieruchomość przy ul. [...] stanowi współwłasność inwestora i skarżącej.
Błędnie zatem organ odwoławczy uznał, że w/w postanowienie Sądu Rejonowego w S. zawiera zgodę na wykonanie określonych robót budowlanych. Ponadto, organy orzekające w sprawie w ogóle pominęły zagadnienie wydzielenia z klatki schodowej nowego pomieszczenia tj. łazienki z doprowadzoną instalacją wodną i kanalizacyjną. W ocenie skarżącej, nie do zaakceptowania jest stanowisko organu II instancji, że Polskie Normy nie obowiązują przy wydawaniu ocen technicznych czy wykonywaniu robót budowlanych. Ponadto, ławy fundamentowe pod ganek, wbrew twierdzeniom organu, nie zostały rozebrane i istnieją do chwili obecnej. Nie jest także prawdziwe twierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że klatka schodowa została odtworzona przy uwzględnieniu pierwotnego jej biegu i że brak w tym miejscu instalacji wodnej i kanalizacyjnej. Ponieważ wydane decyzje naruszają prawo własności skarżącej, nadal uzasadniony jest wniosek o przywrócenie stanu poprzedniego.
Doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem może mieć zastosowanie w sytuacji, gdy samowoli budowlanej dopuścił się jedyny właściciel a nie współwłaściciel nieruchomości. Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie naruszyły art. 77 § 1 K.p.a. ponieważ nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że zgoda zastępcza sądu na wykonanie robot budowlanych wyrażona w postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] marca 2006 r. zastępuje zgodę współwłaściciela na wykonanie tych robót. Ponadto postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotyczy robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym.
W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2011 r. S. R. oświadczył, że skarżąca przez cały czas dręczy jego rodzinę różnymi decyzjami, wycofywaniem się z umów, nasyłaniem Straży Miejskiej i inspektorów nadzoru budowlanego, przez co doprowadziła jego ojca do silnej depresji. Liczne próby dojścia do porozumienia ze skarżącą nie powiodły się, K.S. nie odpowiadała na adresowaną do niej korespondencję, wycofywała się z uzgodnień zawieranych w obecności urzędników. Współwłaścicielka nie pozwala na żadne remonty, nawet na wymianę okien i uruchomienie ogrzewania gazowego w jego własnym mieszkaniu, a uzyskanie zgody sądu powszechnego na wykonanie tych prac nastąpiło po sześciu latach procesu cywilnego, gdyż skarżąca negowała kompetencje biegłych powołanych przez sąd.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że organy orzekające w sprawie rażąco naruszyły art. 4 i art. 3 pkt 11 ustawy przez ich błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przyznane S. R. wyrokiem Sądu Rejonowego w S. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2006 r. prawo do wyłącznego korzystania z wewnętrznego biegu schodów w części prowadzącej z lokalu na parterze do półpiętra klatki schodowej, do drzwi w dobudówce wykonanej przez K. S., w budynku przy ul. [...] w S., kreuje prawo do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane, podczas gdy prawa do wyłącznego korzystania nie można w żadnym stopniu utożsamiać z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zatem należy przyjąć, że organy obu instancji prawo inwestora w tym zakresie wywodzą z pkt II 3 kreującego prawo do wyłącznego korzystania przez niego z wewnętrznego biegu schodów. Takie rozumienie tego zapisu pozostaje w sprzeczności z art. 4 ustawy w związku z art. 3 pkt 11 tej ustawy. Niezależnie od powyższego organy nadzoru budowlanego powinny poddać ocenie zarówno oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jak i orzeczenie sądu powszechnego z którego inwestor wywodzi swoje uprawnienie w tym zakresie. Dokonana zaś przez organ odwoławczy dowolna ocena tego dowodu narusza art. 80 i art. 140 K.p.a. Także okoliczność, że skarżąca nie brała udziału w oględzinach oznacza, że postępowanie administracyjne rażąco poprzedzające wydanie decyzji narusza art. 79 § 2 K.p.a. oraz art. 81 i 140 tej ustawy, bowiem strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym oraz składać wyjaśnienia, tym bardziej, że oględziny w których skarżąca nie mogła uczestniczyć, stanowiły podstawę rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpatrując skargę uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie dotyczącej robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, prawidłowo zastosowano przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy jako odnoszący się również do robót budowlanych, nie polegających na budowaniu obiektu budowlanego. O zastosowaniu w sprawie procedury legalizacyjnej z art. 51 Prawa budowlanego przesądziła wcześniejsza ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] marca 2000 r. nakazująca L.R. przedłożenie określonych dokumentów, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, inwentaryzacji budowlanej z oceną stanu technicznego obiektu wraz z orzeczeniem technicznym samowolnie wykonanych robót budowlanych oraz projekt budowlany na dokończenie robót. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy.
Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona obecnie decyzja jest jedynie konsekwencją opisanej wyżej decyzji, albowiem stwierdza ona wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nałożonego wcześniejszą ostateczną decyzją.
W niniejszej sprawie S.R. część wykonanych robót budowlanych doprowadził do stanu poprzedniego, co potwierdzone zostało w protokole oględzin. Przedłożył również opinie techniczną wykonanych prac budowlanych w budynku mieszkalnym, orzeczenie techniczne dotyczące wykonania nowego nadproża w budynku, projekt budowlany wewnętrznej instalacji gazowej i instalacji c. o. oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, zdaniem organów obu instancji, przedłożył żądane od niego dokumenty. Konsekwencją powyższego stało się wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie przez inwestora obowiązku wynikającego z wcześniejszej decyzji, kończącej procedurę legalizacyjną.
Zdaniem skarżącej organy bezpodstawnie przyjęły, że S.R. przedłożył dowód potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak w tym zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że przyznanie współwłaścicielowi przez sąd powszechny do wyłącznego korzystania określonej części nieruchomości oznacza, że przysługuje mu również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane. Skoro zatem wykonane przez S. R. roboty budowlane dotyczą części nieruchomości przyznanych mu do wyłącznego korzystania, a nadto Sąd Rejonowy w S. zezwolił S. R. na wykonanie szeregu robót budowlanych, to nie było podstaw do uznania, że złożone przez niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest prawidłowe.
Nietrafny, zdaniem Sądu I instancji, jest również zarzut skargi, że brak udziału skarżącej w przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2010 r. oględzinach części nieruchomości będącej we władaniu S. R. czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Słusznie wskazuje organ odwoławczy, że uprawnienia organów nadzoru budowlanego do wstępu do obiektu budowlanego i przeprowadzenia czynności kontrolnych związanych z wykonywaniem uprawnień tych organów wynikają z przepisu art. 81a ustawy. W takim przypadku organy nadzoru budowlanego nie stosują przepisów K.p.a. i mają prawo przeprowadzenia kontroli w obecności osób, które zastaną w obiekcie budowlanym.
Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie został w całości zaskarżony przez K. S. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zarzucono naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 51 ust. 3 w zw. z art. 4 ustawy i art. 3 pkt 11 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż inwestor S.R. wykonał obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2000 roku nakazującej L. R. przedłożenie określonych dokumentów, w tym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez przedłożenie postanowienia z dnia [...] marca 2006 roku Sądu Rejonowego S., [...] Wydział Cywilny, sygn. akt [...], uprawniającego inwestora m.in. do wyłącznego korzystania z wewnętrznego biegu schodów w części prowadzącej z lokalu na parterze do półpiętra klatki schodowej do drzwi w dobudówce, wykonanej przez K. S., w budynku położonym przy ul. [...] w S., podczas gdy postanowienie to nie kreuje prawa do dysponowania tą częścią nieruchomości na cele budowlane.
Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku a mianowicie art. 141 § 4 w/w ustawy poprzez niewyjaśnienie w sposób wystarczający podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku w zakresie wykładni art. 4 ustawy w zw. z art. 3 ust. 11 tejże ustawy, podczas gdy powołany przepis nakłada na sąd takowy obowiązek. Wskazując na powyższe zarzuty wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie i zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż wbrew twierdzeniom Sądu, S. R. nie przedłożył dowodu potwierdzającego jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 4 ustawy w zw. z art. 3 pkt 11 tejże ustawy. Nie można tego prawa wywodzić z postanowienia Sądu Rejonowego w S., [...] Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2006 roku, sygn.akt [...]. Z tegoż postanowienia a mianowicie z punktu 3a wynika, iż S. R. przyznano do wyłącznego korzystania wewnętrzny bieg schodów części prowadzącej z lokalu na parterze do półpiętra klatki schodowej do drzwi w dobudówce wykonanej przez K. S. Z powyższego rozstrzygnięcia Sądu Rejonowego w S. w żaden sposób nie wynika aby Sąd udzielił S. R. zgody na wykonywanie prac budowlanych w części przeznaczonej do jego wyłącznego korzystania.
Wnosząca skargę kasacyjną wskazała, że Sąd I instancji w sposób bardzo lakoniczny uzasadnił, z jakich przyczyn zarzut skarżącej kwestionujący prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznał za bezzasadny. Samo powołanie się na komentarz do ustawy Prawo budowlane nie stanowi żadnego uzasadnienia. Sąd orzekający nie jest bowiem związany stanowiskiem komentatora a powinien w sposób samodzielny dokonać wykładni określonych przepisów prawa a w tej konkretnej sytuacji art. 4 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy. Powyższemu Sąd I instancji zdaniem kasatorki nie podołał, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmowanie zaś, że skoro Sąd Rejonowy w S. zezwolił S. R.na wykonanie szeregu prac budowlanych to nie było podstaw do uznania, że złożone przez niego oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest prawidłowe, albowiem w ramach tego orzeczenia sąd nie zezwolił na wykonanie robót budowlanych w zakresie wewnętrznego biegu schodów w części prowadzącej z lokalu na parterze do półpiętra klatki schodowej do drzwi w dobudówce wykonanej przez K. S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki wymienia enumeratywnie przepis art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej jako p.p.s.a. Powyższe oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zaś merytorycznie odnosi się wyłącznie do tych zarzutów, które zostały prawidłowo sformułowane. Samodzielnie nie może bowiem poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok. Nie jest również upoważniony do precyzowania z urzędu niejasnych zarzutów kasacyjnych. Prawidłowo sformułowany zarzut to taki, który został podniesiony w ramach jednej z podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., w ramach którego autor wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo też naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez podanie numeru artykułu, paragrafu, ustępu bądź punktu, publikatora i uzasadnił na czym – jego zdaniem - owo naruszenie norm prawnych polegało.
W niniejszej sprawie, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, konieczne było ustosunkowanie się do zarzutów kasacji.
Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).
Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, przypomnieć należy, że skuteczne powołanie się na podstawę kasacji określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, jako warunek sine qua non konstrukcji zarzutu, wskazania, dlaczego powoływane konkretne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 09.12.2008 r., sygn. akt II GSK 544/08, Legalis). Autor skargi kasacyjnej, uzasadniając zarzut procesowoprawny dotyczący naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a., wskazuje na niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie wykładni art. 4 w związku z art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, czego skutkiem było uznanie przez Sąd stanowiska skarżącej dotyczącego oświadczenia inwestora o dysponowaniu prawem do nieruchomości na cele budowlane, za bezzasadne. Niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia znalazło wyraz w niepełnym uzasadnieniu wyroku, niespełniającym wymogów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a
Odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. orzekający NSA akceptuje ugruntowany pogląd orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w myśl którego, zarzut ten usprawiedliwiony będzie tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał "potencjalny związek przyczynowy." Do takich sytuacji zaliczyć należy tę, gdy takie uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 25.02.2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, Legalis). Zdaniem orzekającego NSA, taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie.
W zaskarżonym wyroku w jasny sposób wyjaśniono, iż organy prawidłowo zastosowały art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego. Wskazano, że o zastosowaniu procedury legalizacyjnej z art. 51 Prawa budowlanego przesądziła wcześniejsza decyzja PINB w Szczecinie z dnia [...].03.2000 r. nakazująca L.R. przedłożenie określonych dokumentów, w tym dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano także, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją powyższej decyzji, albowiem stwierdza wywiązanie się inwestora z nałożonych obowiązków. Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 144 par. 4 p.p.s.a. nie został uzasadniony. Zaś, kwestia oceny złożonego przez inwestora oświadczenia w świetle art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, czego oczekiwała skarżąca, nie podlega, zdaniem NSA, kontroli pod kątem naruszeń prawa procesowego. NSA zauważa, że naruszenie wymienionych przepisów kasator podnosi także w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 w związku z art. 4 i art. 3 ust. 11 Prawa budowlanego, NSA stwierdza, że kasator odnosi je do jednej kwestii, mianowicie dokonanej przez Sąd I instancji nieprawidłowej oceny oświadczenia S. R. dotyczącego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Za błędny kasator uznaje pogląd Sądu, że inwestor wykonał obowiązek polegający na wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością poprzez odwołanie się do treści postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...].03.2006 r. sygn. Akt [...]. Ponieważ postanowienie to wskazuje części nieruchomości przyznanych S. R. do wyłącznego korzystania i zezwala temu inwestorowi na wykonanie szeregu robót budowlanych, wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, nie było podstaw do uznania, że złożone oświadczenie dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest prawidłowe.
Odnosząc się do powyższego problemu spornego, orzekający NSA stwierdza, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma istotnego znaczenia to, czy oświadczenie złożone przez inwestora dotyczy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że przepis art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994 r. - Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 10.01.2011 r., sygn. Akt II OPS 2/10, cbois, zob. także wyrok NSA z dnia 26.01.2012 r., sygn. Akt II OSK 2140/10, Lex nr 1138086 oraz wyrok WSA z dnia 08.04.2011 r., sygn. Akt II SA/Łd 1448/10, Lex nr 994169). Skoro nałożenie takiego obowiązku w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie ma umocowania prawnego, to w ramach orzekania na podstawie art. 51 ust. 3 tej ustawy - badanie prawidłowości złożonego oświadczenia nie może mieć znaczenia prawnego.
Skoro zaś kasator, w związku z zaskarżonym wyrokiem, nie podniósł i nie uzasadnił innych wad prawnomaterialnych zaskarżonej decyzji, których nie zauważył Sąd I instancji, wobec tego uznać należy, że podniesiony zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 3 pkt 11 i art. 4 tej ustawy, nie jest usprawiedliwiony.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.