Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 206/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie.
Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.
Na skutek zawiadomienia M. F. w sprawie udrożnienia rowu, którym woda z jego działki spływała do sadzawki znajdującej się na działce R. L., Wójt Gminy Stopnica wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W dniu 15 maja 2013 r. do Urzędu Gminy w Stopnicy wpłynęło pismo S. L., który działając w imieniu R. L. – właściciela działki nr [...] położonej w Z. oświadczył, że dokonał na niej zastawienia prywatnego rowu z powodu odprowadzania do niego gnojowicy przez sąsiada M. F. W dniu 29 maja 2013 r. przeprowadzono z udziałem stron oględziny przedmiotowych nieruchomości.
Następnie w dniu 7 czerwca 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna, która potwierdziła stan faktyczny sprawy. S. L. przyznał, że zasypał rów, którym spływała woda, a M. F. oświadczył, że także zmienił stosunki wodne na gruncie poprzez wykopanie rowu odprowadzającego wodę z pól oraz wykopanie sadzawki. Nie potwierdzono natomiast faktu odprowadzania gnojowicy do rowu, ponieważ okazało się, że M. F. posiada atestowany zbiornik na gnojowicę. Organ I instancji stwierdził jednak, że "kolor wody może uzasadniać twierdzenie, że do rowu przedostaje się gnojowica na przykład podczas opadów". Wobec poczynionych ustaleń Wójt Gminy Stopnica decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] nakazał R. L. oraz M. F. przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie.
W wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez R. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej: "SKO w Kielcach") uznało, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny, co do tego, że S. L. zasypał rów, którym spływała woda, zaś M. F. wykopał rów odprowadzający wodę z pól oraz wykopał sadzawkę. Natomiast samo ustalenie przez organ I instancji, że M. F. posiada atestowany zbiornik na gnojowicę nie przesądza o dokonaniu analizy zasad i sposobu przechowywania nawozów naturalnych, które regulują przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz.1033) zwłaszcza w kontekście ustalenia, że "kolor wody może uzasadniać twierdzenie, że do rowu przedostaje się gnojowica na przykład podczas opadów".
Natomiast do wykazania przesłanek z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145) – dalej jako: Prawo wodne niezbędne jest zdaniem organu odwoławczego skorzystanie ze środków dowodowych określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego(DZ.U z 2013 roku, poz.267, dalej jako k.p.a.) tj. oględzin z udziałem stron, z których powinien być spisany protokół zawierający opis stanu faktycznego na gruncie (oznaczenie i opis działek objętych oględzinami, ich ukształtowanie, kierunek spływu wód, zagospodarowanie działek mogące mieć wpływ na stan wody na gruncie oraz szkody spowodowane na gruncie jako przesłanka warunkująca zastosowanie trybu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). W przypadku gdyby takie ustalenia okazały się nie wystarczające, organ I instancji powinien skorzystać z takich środków dowodowych jak przesłuchanie świadków, czy też odebranie opinii od biegłego.
W ocenie organu odwoławczego ocena zmiany stanu wody na gruncie wymaga bowiem niewątpliwie wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. Uchylając decyzję Wójta Gminy Stopnica organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części.
W skardze na powyższą decyzję M. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i rzetelne ustosunkowanie się do istniejących faktów. Podniósł, że wykonał zalecenia zawarte w decyzji Wójta Gminy Stopnica i uważa za krzywdzące stanowisko SKO w Kielcach wskazujące, że przesuwając bieg rowu na własnej działce naruszył stosunki wodne, a R. L. zasypując rów istniejący od 60 lat stosunków tych nie naruszył.
Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a pozwalających na wydanie decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że niewyjaśniony przez organ I instancji zakres sprawy dotyczył "zasad i sposobów przechowywania nawozów naturalnych (obornik, gnojówka, gnojowica), które regulują przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu". Poza tym organ odwoławczy zasugerował również, że domniemane negatywne oddziaływanie na środowisko ujawnione w sprawie, może być ograniczone przez wydanie decyzji na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska nakazującej osobie fizycznej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko.
Odnosząc się do takich stwierdzeń Sąd wskazał, że przedmiotem sprawy w jakiej wszczęte zostało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, było naruszenie stosunków wodnych na gruncie, o czym organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 14 maja 2013 r. Wydana następnie w tej sprawie decyzja organu I instancji, jako podstawę prawną wskazywała art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który dotyczy spowodowanych przez właściciela gruntu zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Tych więc tylko kwestii w ocenie Sądu mogły dotyczyć ustalenia czynione w sprawie.
Natomiast zagadnienia dotyczące przechowywania nawozów naturalnych, czy też negatywnego oddziaływania na środowisko, nawet jeżeli zostały ujawnione w toku rozpoznawania sprawy, jako pozostające poza jej zakresem nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek ustaleń w niniejszej sprawie, a tym samym również przedmiotem wyjaśniania przez organ I instancji nakazanego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.
Sąd wskazał, że organ odwoławczy stan faktyczny sprawy uznał za bezsporny, jednocześnie zasugerował przeprowadzenie określonych dowodów celem ustalenia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego, nie wskazując przy tym, jaki istotny z punktu widzenia tych przesłanek zakres sprawy nie został wyjaśniony przez organ I instancji. W takiej sytuacji w ocenie Sądu niedopuszczalne było wydanie decyzji kasacyjnej, bez rozważenia możliwości wyeliminowania wątpliwości w trybie art. 136 k.p.a. Ponadto wbrew wymogom art. 138 § 2 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., organ odwoławczy nie wyjaśnił również, z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja organu I instancji. Sąd uznał, że niemożliwe jest w tej sytuacji merytoryczne odniesienie się do treści skargi tj. tego, czy R. L. spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunt skarżącego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kiecach. Zaskarżając wyrok w całości podniosło zarzut naruszenia przepisów postępowania tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a, poprzez uznanie, że SKO nie wykazało istnienia przesłanek wydania decyzji kasacyjnej,
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, choć w postępowaniu przed organami obu instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 138 § 2 k.p.a.,
- - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku oceny ustalonego stanu faktycznego.
Z uwagi na powyższe zarzuty SKO w Kielcach wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że wskazywane przez Sąd I instancji uchybienia w zakresie wywodów zawartych w zaskarżonej decyzji dotyczących ustawy o nawozach oraz ustalenia przesłanek z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, co wymagało wiadomości specjalnych – opinii biegłego, nie mają wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Analiza jakiej dokonał organ odwoławczy była wystarczająca do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast samo uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera odniesienia do ustaleń faktycznych poczynionych w toku postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej, nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W związku z tym przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.
Najdalej idącym i mającym najistotniejsze znaczenie dla sprawy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozważenia więc wymaga, czy zasadnie Sąd I instancji uznał, że decyzja SKO w Kielcach uchylająca decyzję organu I instancji jest prawidłowa i mogła zostać wydana w oparciu o powołany przepis, a co za tym idzie, czy zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie jest usprawiedliwiony.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie (pismo Wójta Gminy Stopnica z dnia 14 maja 2013 r.), a następnie wydana została przez organ I instancji decyzja w oparciu o art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, to prowadzenie ustaleń dotyczących zasad przechowywania nawozów naturalnych (obornik, gnojówka, gnojowica) regulowanych ustawą o nawozach i nawożeniu, byłoby poza zakresem tej sprawy, zwłaszcza wobec potwierdzenia przez S. L., że zasypał rów, którym spływała woda, i przyznania przez M. F., że także zmienił stosunki wodne na gruncie poprzez wykopanie rowu odprowadzającego wodę z pól i wykopanie sadzawki.
Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), jak też odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z mocy art. 29 ust. 2 tej ustawy to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom - art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne.
Jednoznaczne brzmienie powyższego przepisu oznacza, że wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Słusznie w tej sytuacji Sąd I instancji uznał, że tylko tych kwestii mogły dotyczyć ustalenia czynione w sprawie. Natomiast okoliczność w jaki sposób strony przechowywały nawozy naturalne i czy miało to negatywne oddziaływanie na środowisko, jako pozostająca poza zakresem przedmiotowej sprawy nie mogła być przedmiotem jakichkolwiek ustaleń.
Skarżący kasacyjnie organ podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wykazał się niekonsekwencją w uzasadnieniu swojego stanowiska. Z jednej bowiem strony uznał, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny tj., że doszło do naruszenia stosunków wodnych na gruncie, z drugiej zaś, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy będzie ustalenie wystąpienia przesłanek z art. 29 Prawa wodnego. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, jaki konkretnie zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia nie został jeszcze w sprawie ustalony, a tym samym, czy zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a.
Zatem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a.. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a okazał się chybiony. Sąd I instancji prawidłowo zidentyfikował pozytywne przesłanki zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., czego konsekwencją było uchylenie zaskarżonej decyzji. Zamierzonego skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 1 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 810/14; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie odniósł się do poczynionych przez organ ustaleń faktycznych i zgodził się z tym, że są one bezsporne. Natomiast sam fakt, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.