Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 993/19, oddalił skargę E.M. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z [...]2019 r., nr [...]w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
E.M. (dalej: "skarżąca kasacyjnie"), reprezentowana przez adwokata, złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji zarzuciła naruszenie:
art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1438, dalej: "u.p.e.a."), art. 26 § 1 u.p.e.a. oraz art. 19 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez niezastosowanie tych przepisów, co było efektem pominięcia przez Sąd I instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu egzekucyjnym podlegającym umorzeniu ze względu na jego wszczęcie i prowadzanie przez organ rzeczowo niewłaściwy tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w R., wobec czego dokonane w tym postępowaniu czynności oraz wydane orzeczenia są z mocy prawa nieważne.
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7b K.p.a. i 8 K.p.a. w zw. z art. 8 u.p.e.a. oraz w zw. art. 2 Konstytucji RP, przez niezastosowanie tych przepisów wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, iż skarżąca napotyka obiektywne przeszkody w wykonaniu obowiązku rozbiórki, które mógłby usunąć organ egzekucyjny w ramach swojej kompetencji jako organ nadzoru budowlanego, a który zamiast tego nałożył na skarżącą grzywnę w celu przymuszenia, mając pełną świadomość, że wobec braku dostępu z nieruchomości skrzącej do drogi publicznej nie można obecnie tym terenie wykonać rozbiórki obiektu zgodnie z zasadami bezpieczeństwa i zasadami sztuki budowlanej, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 4 u.p.e.a., przez niezastosowanie tych przepisów wskutek pominięcia przez Sąd I instancji okoliczności, iż uchylenie w całości przez organ odwoławczy poprzednio nałożonej na skarżąca grzywny w celu przymuszenia, a następnie nałożenie zaskarżonym postanowieniem kolejnej nowej grzywny tego samego rodzaju narusza zakaz wielokrotnego stosowania tego środka w stosunku do tego samego dłużnika w tym samym postępowaniu egzekucyjnym.
Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu z uwagi, iż nie zostały one zapłacone w całości lub części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku w rozpoznawanej skardze kasacyjnej uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że przedmiotowa kwestia zasadności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, była już przedmiotem rozważań sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 21 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1399/19 uchylił wydane uprzednio postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny, jedynie z uwagi, iż PINB w sposób nieprawidłowy wyliczył jej wysokość i w tym zakresie zobowiązał organ do dokonania odpowiedniej korekty. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1486/17 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.
Wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyroku z 21 marca 2017 r. spowodowało zawężenie granic ponownego rozpoznania niniejszej sprawy. Dokonując oceny zasadności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, Sąd w wyroku tym dokonał już kontroli okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (zgodnie bowiem z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzygał w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a). W wyroku tym zobowiązał PINB do odpowiedniej korekty ustalonej wartości grzywny w celu przymuszenia.
Sąd nie dopatrzył się natomiast żadnych innych naruszeń prawa, jak również wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tym samym ponowna sądowa kontrola w zakresie zasadności nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia obejmuje jedynie ustalenie, czy organ prawidłowo wykonał wytyczne zawarte w ww. prawomocnym wyroku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zaznaczyć przy tym jednocześnie należy, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalaljąc skargę kasacyjną od powyższego wyroku nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, do których zbadania był obowiązany na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów zawartego w skardze kasacyjnej stwierdzić należy, że stanowi on de facto niedopusczalną polemikę z ustaleniami zawartymi w ww. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 21 marca 2017 r. jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2019 r. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła bowiem Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 20 § 1 pkt 3 u.p.e.a., art. 26 § 1 u.p.e.a. oraz art. 19 K.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., przez niedostrzeżenie, iż postępowanie w sprawie nałożenia na skarżącą grzywny w celu przymuszenia, zostało wszczęte przez organ niewłaściwy.
W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku z 21 marca 2017 r., nie dopatrzył się w niniejszej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ niewłaściwy, do czego były obowiązany na podstawie art. 134 p.p.s.a. Tym samym podnoszenie zarzutu w powyższym zakresie na obecnym etapie postępowania jest niedopuszczalne. Brak jest bowiem podstaw do ingerowania w prawomocne orzeczenie sądu.
Na marginesie wyjaśnić jedynie należy, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości. Błędnie w tym zakresie skarżąca kasacyjnie podnosi, że to Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie winien wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącej okoliczność, iż rozpoznał on odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. w przedmiocie nakazu rozbiórki, nie skutkowało zmianą właściwości organów w sprawie wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego obowiązku. Organem egzekucyjnym w dalszym ciągu pozostał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. i to on winien wszcząć postępowanie w niniejszej sprawie.
Przechodząc do oceny drugiego z zarzutów skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7b K.p.a. i 8 K.p.a. w zw. z art. 8 u.p.e.a. oraz w zw. art. 2 Konstytucji RP, wskutek przyjęcia przez Sąd I instancji, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, iż skarżąca napotyka obiektywne przeszkody w wykonaniu obowiązku rozbiórki uznać należy, że jest on niezasadny.
Odnosząc się do powyższego zarzutu wyjaśnić należy, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia organ nie miał podstaw do dokonywania dodatkowych ustaleń w zakresie możliwości wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku. Rozpatrując zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, organ odwoławczy, nie jest bowiem uprawniony do analizowania i rozstrzygania kwestii niewykonalności obowiązków ze strony skarżącej. Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może stanowić podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie, tj. zarzutów oraz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny nie może być kwestionowane w postępowaniu zainicjowanym zażaleniem przez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Zaznaczenia wymaga, że skarżąca skorzystała z prawa z wniesienia zarzutów, jednakże w sensie procesowym nieskutecznie.
Podstawą do uchylenia zaskarżonego wyroku nie mógł stanowić ostatni z zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 121 § 4 u.p.e.a.
Wedle art. 121 § 4 u.p.e.a. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia.
Wbrew stanowisku skarżącej, podlegające obecnie kontroli postanowienie o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia nie stanowi kolejnej (drugiej) grzywny w zakresie tej samej sprawy egzekucyjnej. Wydane w niniejszej sprawie zaskarżone postanowienie wydane zostało w wyniku uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ww. wyrokiem z 21 marca 2017 r., poprzedniego postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny. Dlatego też w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd nie miał podstaw do uznania, aby przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia organ naruszył art. 121 § 4 u.p.e.a.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.