Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 6 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy Ostróda, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 stycznia 2014 r. i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 listopada 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.
Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju, po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy Ostróda, utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 8 listopada 2013 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 3 500 zł za wydanie decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). W uzasadnieniu Minister wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało 72 dni. W dniu 5 października 2010 r. do Urzędu Gminy Ostróda wpłynął wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej, na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O. W dniu [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy Ostróda wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej.
Zdaniem organu II instancji, 65 - dniowy termin, przewidziany dla organu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego upłynął w dniu 9 grudnia 2010 r. Tym samym decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. wydana została 7 dni po terminie ustawowym.
Wójt Gminy Ostróda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że nie podlega odliczeniu przy ustaleniu czasu załatwienia sprawy okres 7 dni wyznaczony stronie na zapoznanie się z aktami sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając skargę, stwierdził, że podstawową przesłanką do ustalenia terminu 65 dni na wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest dzień złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w tej sprawie było to dzień [...] grudnia 2010 r., a nie 5 października 2010 r. Pierwszy wniosek Z. o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wpłynął do Wójta w dniu 5 października 2010 r. Dotyczył on ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej wraz ze złączami kablowo-pomiarowymi do zasilania budynku mieszkalnego, przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...], [...] i [...] położonych w miejscowości L., gmina O. W dniu [...] grudnia 2010 r. do Wójta wpłynął nowy wniosek inwestora, w którym poinformowano, że przebieg lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy linii kablowej oraz złącza kablowo-pomiarowego w miejscowości L. gm.
O. uległ zmianie i inwestycja będzie realizowana na działkach nr: [...], [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, uwzględniając zmienioną trasę przebiegu projektowanej linii elektroenergetycznej kablowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w dniu [...] grudnia 2010 r. do Wójta wpłynął nowy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej elektroenergetycznej przewidzianej do realizacji na działkach nr: [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O.. Z treści pisma wynika jednoznacznie, że przebieg przedmiotowej inwestycji celu publicznego uległ zmianie, a zatem jeden z zasadniczych elementów inwestycji celu publicznego, jakim była trasa linii kablowej. Zmiana dotyczyła także wyłączenia działki nr [...] z trasy przebiegu projektowanej linii.
W ocenie Sądu, wprowadzone zmiany trasy linii kablowej zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., stanowiły nowy wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem w dniu [...] grudnia 2010 r. zostało wszczęte nowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i w tym samym dniu Wójt wydał wnioskowaną decyzję. Pierwszy wniosek został w istocie wycofany i postępowanie nim zainicjowane powinno być umorzone. Oznacza to, że nie nastąpiło naruszenie terminu określonego w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W skardze kasacyjnej od wyroku Minister Infrastruktury i Rozwoju zarzucił naruszenie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 61 § 1 i 3, art. 63 § 2 i art. 104 § 1 i 2 K.p.a., a także art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wnoszący skargę kasacyjną organ podniósł, że inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w dniu 5 października 2010 r. Zatem bieg 65-dniowego terminu rozpoczął się w dniu następnym po dniu złożenia wniosku, czyli w dniu 6 października 2010 r. We wniosku inwestor wskazał, że planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na trzech działkach ([...], [...] i [...]).
Następnie w piśmie z dnia 15 grudnia 2010 r. inwestor uzupełnił wniosek z dnia 4 października 2010 r. wskazując, że uległ zmianie przebieg przedmiotowej inwestycji, która będzie realizowana na działach [...] i [...]. Pismo to nie stanowiło nowego wniosku, skutkującego wszczęciem odrębnego postępowania przed Wójtem Gminy Ostróda. Inwestor dokonał modyfikacji pierwotnego wniosku z dnia 5 października 2010 r. poprzez zawężenie terenu inwestycji. To, że inwestor zmodyfikował wniosek, ograniczając teren inwestycji, nie oznacza, że wszczął nowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Strona, w granicach określonych prawem, może poszerzyć bądź zawęzić zakres swego żądania.
Natomiast cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie może nastąpić jedynie przez wyraźne oświadczenie o wycofaniu tego wniosku. Organ nie może samodzielnie domniemywać cofnięcia przez stronę wniosku. Przy czym nawet przyjmując, że postępowanie z pierwotnego wniosku powinno być umorzone, to także w tej sytuacji wojewoda zobowiązany był do nałożenia kary na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Bez wpływu na obowiązek wymierzenia kary pozostaje zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem inwestora zarówno poprzez wydanie decyzji odmownej, jak i decyzji umarzającej postępowanie.
Przytaczając takie podstawy kasacyjne Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy Ostróda wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Przytoczone w podstawach kasacyjnych zarzuty sprowadzają się do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej zostało wszczęte w dniu [...] grudnia 2010 r., a nie jak ustalił Minister Infrastruktury i Rozwoju w dniu 6 października 2010 r. W konsekwencji takiego stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku, Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że nie było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej, ponieważ Wójt nie uchybił 65-dniowemu terminowi do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zasadniczy problem w tej sprawie sprowadza się zatem do tego, w którym dniu zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej, na działkach o nr [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O..
Postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 K.p.a.). We wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego, jego charakterystykę oraz granice terenu objętego wnioskiem. Organ administracji publicznej związany jest treścią tego żądania. W toku postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wniosek może być modyfikowany przez inwestora. Dokonanie korekty wniosku przez inwestora w zakresie granic terenu objętego wnioskiem jest dopuszczalne i co do zasady nie jest równoznaczne z wszczęciem nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W przypadku decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako maksymalny termin załatwienia sprawy ustala 65 dni. Zgodnie z art. 51 ust. 2 powołanej ustawy, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).
W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej kablowej, na działkach o nr [...], [...] i [...], położonych w miejscowości L., gmina O. wpłynął do Urzędu Gminy Ostróda w dniu 5 października 2010 r. W dniu [...] listopada 2010 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. W dniu 9 grudnia 2010 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. W dniu [...] grudnia 2010 r. inwestor, pismem z dnia 15 grudnia 2010 r., uzupełnił wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazując, że przebieg tej inwestycji uległ zmianie i będzie obejmować działki nr [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Wójt Gminy Ostróda, uwzględniając treść pisma inwestora z dnia 15 grudnia 2010 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie linii elektroenergetycznej, przewidzianej na działkach nr [...] i [...].
W okolicznościach tej sprawy nie sposób przyjąć, że postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. zostało wszczęte w dniu złożenia pisma informującego o zmianie przebiegu inwestycji ([...] grudnia 2010 r.). Dokonanie modyfikacji wniosku przez inwestora w dniu [...] grudnia 2010 r. nie wpłynęło na bieg terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można w szczególności podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że pismo inwestora z dnia 15 grudnia 2010 r. uzupełniające wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego odnośnie zmiany przebiegu tej inwestycji (zmieniony przebieg obejmował działki nr [...] i [...]), stanowi wniosek (drugi) wszczynający nowe postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. jednoznacznie wynika, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku z dnia 4 października 2010 r. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii elektroenergetycznej, zmienionego w dniu [...] grudnia 2010 r. w zakresie wyłączenia działki nr [...] z trasy przebiegu projektowanej linii. Dokonana w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. modyfikacja (zmiana) wniosku jedynie w zakresie wyłączenia z przebiegu trasy projektowanej linii elektroenergetycznej jednej działki, nie oznacza wszczęcia nowego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Należy przy tym zauważyć, że organ nie ponawiał żadnych czynności procesowych w związku z dokonaną przez inwestora w dniu [...] grudnia 2010 r. modyfikacją wniosku i w tym samym dniu wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nie doszło do przekroczenia terminu do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zachowania ustawowego terminu powinna być wydana do dnia 9 grudnia 2010 r., natomiast została wydana w dniu [...] grudnia 2010 r., a zatem z przekroczeniem 7 dni. Wysokość naliczanej kary za wydanie decyzji z przekroczeniem ustawowego okresu 65 dni wynika z prawidłowego ustalenia terminów decydujących o odpowiedzialności organu za opóźnienie rozpoznania wniosku.
Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia, że decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a wobec tego naruszył ten przepis oraz przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a.
Z przytoczonych względów, skoro brak było podstaw do uchylenia decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Należy bowiem dodać, że nie jest zasadne stanowisko prezentowane w skardze, iż wyznaczony stronie termin w celu zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie należy odliczyć od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Umożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. i wyznaczenie w tym celu terminu przez organ jest normalną czynnością w każdym postępowaniu administracyjnym. Wyznaczony przez organ termin nie jest terminem przewidzianym w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza, że organ prawidłowo nie odliczył tego terminu od czasu trwania postępowania. Nie ma również znaczenia to, że od wydania decyzji do wydania zaskarżonego postanowienia upłynęły 3 lata.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.