Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. Spółki Jawnej w S. (dalej również jako "skarżąca" lub "Spółka") na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (dalej również jako "PWINB") z dnia [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim (dalej również jako "PINB"), decyzją z dnia [...] października 2014 r., nakazał spółce E. wykonanie rozbiórki zakładu produkcji betonu posadowionego bez pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. S. w S. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce.
Spółka złożyła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, a "w ramach ponownie prowadzonego postępowania – o umorzenie sprawy ze względu na jej bezprzedmiotowość".
Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. PWINB stwierdził, że decyzja organu I instancji jest nieprecyzyjna, gdyż ww. zakład produkcji betonu składa się zarówno z obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, jak i obiektów wybudowanych legalnie, a zatem nakaz rozbiórki powinien dotyczyć określonych obiektów wchodzących w skład zakładu produkcji betonu, a nie całego zakładu.
W ocenie organu odwoławczego, na podstawie uzasadnienia decyzji nie można jednoznacznie ustalić, z jakich obiektów składa się przedmiotowy zakład produkcji betonu. Ponadto organ I instancji nie ustalił jednoznacznie, kiedy i jakie elementy zakładu produkcji betonu zostały wybudowane nielegalnie, tym bardziej, że właściciel omawianej nieruchomości oświadczył, że w 1996 r. nabył omawiany zakład, a następnie go zmodernizował. PWINB zauważył, że w aktach sprawy brakuje decyzji z [...] kwietnia 2013 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektów wchodzących w skład zakładu produkcji betonu, a przed wydaniem decyzji organ nie zawiadomił stron o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy. Organ odwoławczy stwierdził także, że organ I instancji powinien był rozpatrzyć wniosek strony o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów żądanych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2014 r.
E. Spółka jawna z siedzibą w S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w tej części i wskazania w wyroku czynności, które organ powinien podjąć przed rozstrzygnięciem o umorzeniu postępowania w sprawie. Skarżąca zarzuciła, że decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art. 136 w zw. z art. 138 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 107 § 1 - 3 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnił przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie stwierdził, że organ odwoławczy trafnie ocenił wadliwość postępowania przed organem I instancji jako istotną, a w związku z tym niemożliwą do uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym. Stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie jest, w ocenie Sądu I instancji, prawidłowe, biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia i zawartość uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Starogardzkim z takim naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyjaśnienia sprawy, że konieczne było wydanie przez organ decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu, trafnie organ odwoławczy uznał, że PINB powinien był wyjaśnić z jakich konkretnych obiektów składa się zakład produkcji betonu zlokalizowany przy ul. S. w S. i które z nich zostały postawione legalnie, a które nielegalnie. Wyjaśnienie tych okoliczności było niezbędne, tym bardziej, że skarżąca wskazywała na "nabycie działki 1996 r." wraz z zabudowaniami oraz pozwolenie na użytkowanie z dnia [...] kwietnia 2013 r., którego nie ma w aktach sprawy.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przy orzekaniu nakazu rozbiórki konieczne jest dokładne wskazanie obiektów objętych tym nakazem. W ocenie Sądu, niedokonanie przez PINB ustaleń we wskazanym zakresie świadczy o rozstrzygnięciu sprawy na podstawie niewyczerpująco zebranego materiału dowodowego. Ponadto Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że organ I instancji naruszył dyspozycję art. 10 k.p.a., gdyż przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2014 r. nie zawiadomił skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Podsumowując Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zaskarżona decyzja jest, w ocenie Sądu, powołującego się na poparcie swojego stanowiska na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniosła E. Spółka jawna z siedzibą w S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz zwrotu kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 14 października 2015 r. zarzucono naruszenie:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 136 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi Spółki w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie w przedmiotowej sprawie decyzji reformatoryjnej;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo, iż organ administracji błędnie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w sytuacji, w której przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pozwoliłoby na merytoryczne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji reformatoryjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W skardze kasacyjnej podniesiono dwa zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy z nich to zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 136 § 1 pkt 2 k.p.a., a drugi – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że Sąd I instancji wadliwie oddalił skargę, zamiast ją uwzględnić przyjmując, że organ odwoławczy – słusznie uchylając decyzję organu I instancji – błędnie przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy winien był orzec co do meritum.
Zauważyć wypada, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji strona skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie kwestionowanej przez siebie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej, organ odwoławczy należycie uzasadnił powody, dla których podjął decyzję kasacyjną, a Sąd I instancji słusznie stanowisko to zaakceptował, należycie motywując swoje rozstrzygnięcie. Sąd ten w szczególności trafnie wskazał, że skoro organ I instancji nie wyjaśnił stanu faktycznego sprawy w sposób wystarczający do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, naruszając przy tym przepisy postępowania, to tym samym spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Konieczność ustalenia, z jakich obiektów składa się przedmiotowy zakład produkcji betonu, kiedy i jakie jego elementy zostały wybudowane nielegalnie, wyjaśnianie kwestii braku decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektów wchodzących w skład zakładu produkcji betonu, w powiązaniu ze stwierdzonym przez organ odwoławczy naruszeniem przez organ I instancji przepisów postępowania, w pełni uzasadniały powyższe stanowisko.
Sąd I instancji trafnie też podkreślił, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w takiej sytuacji organ odwoławczy nie miał prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie zatem Sąd uznał, że organ II instancji podejmując zaskarżoną decyzję nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie.
W tej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę wniesioną przez stronę na decyzję uwzględniającą jej odwołanie. Nie są więc uzasadnione podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia wymienionych wyżej przepisów postępowania.
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że oba podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.