Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. z siedzibą w W. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie parkingu dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy zespołu zabudowy mieszkaniowej przy Jeziorze G..
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia wymienionego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu za zażalenia Stowarzyszenia, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy odstąpił od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wyżej wymienianego przedsięwzięcia, zatem postępowanie to nie jest postępowaniem prowadzonym z udziałem społeczeństwa, co oznacza, że wyłączony jest w nim udział organizacji ekologicznych.
W skardze na powyższe postanowienie Stowarzyszenie podniosło, że na podstawie przepisów prawa unijnego i Konwencji z Aarhus, przysługuje mu prawo udziału w postępowaniu dotyczącym środowiska na równi z członkami "zainteresowanej społeczności", jakimi na gruncie prawa polskiego są strony wymienione w art. 28 i 29 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 821/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2008 r. Sąd I instancji uznał, że organy niezasadnie zastosowały w sprawie art. 46a ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i zawiadomiły uczestników postępowania w trybie art. 49 k.p.a., podczas gdy w sprawie liczba uczestników nie przekroczyła 20 osób, zatem powołany przepis ustawy – Prawo ochrony środowiska nie miał zastosowania. Naruszenie to w ocenie Sądu spowodowało konieczność wyeliminowania zaskarżonych postanowień z obrotu prawnego.
Wyrokiem z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 562/09, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez I.L., M.R, H.D. i K.P., uchylił powyższy wyrok i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji przekroczył granice sprawy wyznaczone przez przedmiot zaskarżenia, którym było wskazane postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. Ponieważ sprawa obejmowała wyłącznie kwestię posiadania przymiotu strony w tym postępowaniu przez Stowarzyszenie, to Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonywania kontroli postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestia, czy postępowanie to prowadzone jest w sposób prawidłowy nie może zostać przesądzona przy okazji rozstrzygania kwestii wpadkowej, jaką stanowi dopuszczenie określonego podmiotu do udziału w postępowaniu.
Uchylając zaskarżone postanowienie wymienionym na wstępie wyrokiem z dnia 28 maja 2010 r. Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie odstępuje od wymogu sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, udział społeczeństwa w tym postępowaniu nie jest wymagany, a tym samym brak jest podstaw do uczestniczenia w takim postępowaniu przez organizację społeczną na prawach strony. Wynika to z przepisu art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska. Jednakże, w każdym przypadku złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, gdyż organ związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu ma wątpliwości co do tego, czego on dotyczy, to obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności mających na celu wyjaśnienie treści żądania wnioskodawcy.
Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organy przyjęły jako okoliczność bezsporną, iż skarżące Stowarzyszenie pismem z dnia 6 listopada 2007 r. złożyło wniosek o dopuszczenie go do udziału w przedmiotowym postępowaniu w trybie art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, podczas gdy Stowarzyszenie nie wskazało w nim podstawy prawnej swojego żądania. Zatem organ winien był wyjaśnić przed badaniem żądania w świetle norm zawartych w art. 33 ustawy – Prawo ochrony środowiska, jaka jest rzeczywista wola wnioskodawcy. Organy nie odniosły się w ogóle w niniejszej sprawie do kwestii dopuszczalności udziału organizacji ekologicznej w przedmiotowym postępowaniu na zasadach ogólnych, określonych w art. 31 k.p.a., do czego były w ocenie Sądu zobowiązane.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I.L., M.R., H.D. i K.P., zarzucając naruszenie przepisów postępowania:
Po pierwsze, art. 151 p.p.s.a., wobec nieoddalenia skargi Stowarzyszenia jako całkowicie bezzasadnej.
Po drugie, art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wobec niezastosowania się do wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r.
Po trzecie, art. 190 p.p.s.a. wobec niezastosowania się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do wiążącej wykładni prawa dokonanej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., który uznając za usprawiedliwioną podstawę naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a, a w konsekwencji także naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a, przesądził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie musiał merytorycznie rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, poprzez orzeczenie, czy Stowarzyszenie posiada przymiot strony w postępowaniu.
Po czwarte, art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe sprawowanie funkcji kontrolnej wskutek uchylenia zaskarżonego postanowienie oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy, z przyczyn, których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się rozstrzygając sprawę po raz pierwszy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia Ekologicznego Ś. wniosło o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Jej zarzuty sprowadzają się do tego, iż – zdaniem skarżących – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem art. 190 p.p.s.a. nie zastosował się do wiążącej wykładni prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 562/09. Zarzut ten w treści skargi kasacyjnej został w sposób wadliwy ponowiony przez wskazanie, jako naruszonych przez Sąd I instancji, przepisów art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., które to przepisy w sprawie nie miały w ogóle żadnego zastosowania. Związanie Sądu I instancji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku NSA uchylającego wyrok Sądu I instancji wynika wprost z regulacji zawartej w art. 190 p.p.s.a. a nie z art. 153 tej ustawy odpowiednio stosowanego do postępowania przed NSA.
Zarzut, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosował się do wykładni prawa i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 24 marca 2010 r. wynika z braku wnikliwej analizy treści uzasadnienia tego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił nim wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 821/08), gdyż Sąd I instancji wyszedł poza granice przedmiotu zaskarżenia, które określało postanowienie o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie na prawach strony. Wskazania Sądu II instancji co do dalszego biegu postępowania ograniczyły się do stwierdzenia, że "ponownie rozpoznając sprawę rzeczą Sądu pierwszej instancji będzie merytoryczne rozpoznanie sprawy w jej granicach". Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w uzasadnieniu wyroku, iż Sąd I instancji ma stanowczo rozstrzygnięć, czy Stowarzyszeniu Ekologicznemu Ś. przysługiwał status strony postępowania, czy nie.
W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegając wątpliwości co do treści wniosku wymienionego Stowarzyszenia z dnia 6 listopada 2007 r. o dopuszczenie go do udziału w sprawie oraz braki w postępowaniu administracyjnym co do wyjaśnienia rzeczywistej woli autorów tego wniosku zasadnie uchylił zaskarżone postanowienie. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem dokonanie kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych (art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a.) a nie prowadzenie postępowania wyjaśniającego treść wątpliwych wniosków kierowanych do organów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1339/09 (publ. LEX nr 746474) stwierdził przekonywująco, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie, czemu ma służyć odpowiednio wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a.
Zarzuty skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieuzasadnione. W postępowaniu administracyjnym nie została bowiem wyjaśniona treść wniosku Stowarzyszenia o dopuszczenie go do udział w sprawie oraz istnienie przesłanek z art. 31 k.p.a., od których zależy dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu.
Skarga kasacyjna nie posiada więc uzasadnionych zarzutów i dlatego podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.