Uzasadnienie
Wyrokiem z 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.S. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z [...] marca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Piaseczyńskiego z [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że [...] maja 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria zwrócił się do Starosty Piaseczyńskiego w sprawie usunięcia awarii urządzeń melioracji wodnych szczegółowych na działce o numerze ewidencyjnym [...] w miejscowości [...], gmina [...], w trybie art. 64b ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015 r., poz. 469 ze zm. – dalej: Prawo wodne). Burmistrz Miasta i Gminy Góra Kalwaria wyjaśnił, że działająca na tym terenie spółka wodna nie może usunąć awarii zbieracza zlokalizowanego na działce nr [...] z uwagi na brak zgody skarżącego.
Decyzją z [...] marca 2013 r. Starosta Piaseczyński nakazał skarżącemu przywrócenie funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji.
Decyzją z [...] października 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzją z [...] marca 2015 r. Starosta Piaseczyński nałożył na skarżącego obowiązek przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych - zbieracza, przez jego udrożnienie na odcinku działki nr ewid. [...] W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał w szczególności, że urządzenie melioracji wodnych szczegółowych - zbieracz "a" o średnicy 75 mm i o długości 144 m. przebiega przez działkę o nr ewid. [...]. W wyniku przeprowadzonej wizji w terenie stwierdzono brak przepływu wody w odbiorniku wód gruntowych - rowie melioracyjnym nr R-2, z działu drenarskiego nr 4A zadania inwestycyjnego "W.". Na trasie zbieracza na działce nr [...] widoczne są zabudowania.
Skarżący nie zamierza nikogo wpuścić na swoją działkę w celu przywrócenia funkcji zbieracza. Natomiast współwłaściciel działki nr [...] stwierdził, że od 8 lat, po zabudowaniu działki przez skarżącego, występują na jego działce okresowe podtopienia, które prowadzą do poważnych strat w uprawach rolnych. W celu potwierdzenia zaistniałej awarii zbieracza na działce nr [...] zostały wykonane odkrywki na działkach o nr ewid. [...] i [...]/5 przez pracowników Spółki Wodnej Góra Kalwaria. W odkrywce wykonanej na działce nr [...] zbierała się prowadzona zbieraczem woda.
Natomiast w odkrywce wykonanej na działce nr [...]/5 (bliżej wylotu do rowu melioracyjnego) było sucho. Wynika z tego, że zbieracz na długości ok. 17 m przechodzący przez działkę nr [...] jest niedrożny. Zdaniem Starosty Piaseczyńskiego, w sprawie brak było podstaw do powołania biegłego.
Odwołanie od wskazanej wyżej decyzji Starosty Piaseczyńskiego z [...] marca 2015 r. wniósł skarżący.
Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, za wyjątkiem części dotyczącej terminu wykonania nałożonych decyzją obowiązków, ustalając ten termin - do 30 czerwca 2016 r.
Organ odwoławczy wskazał między innymi, że w tej sprawie zastosowanie znajdzie art. 77 Prawa wodnego.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego przez nałożenie obowiązku przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia melioracji wodnych szczegółowych tylko na skarżącego, a nie wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Jeżeli realizacja nakazów nałożonych na podstawie art. 64b lub art. 77 Prawa wodnego zakłada ingerencję w prawo własności nieruchomości, to adresatem tych nakazów powinni być wszyscy współwłaściciel danej nieruchomości.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja nie koresponduje z przesłankami z art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. W szczególności brak jest w osnowie tej decyzji ustalenia - proporcjonalnie do odnoszonych korzyści - szczegółowego zakresu i terminu utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wynikało to z utrzymania w mocy decyzji organu I instancji wydanej w oparciu o art. 64b Prawa wodnego przy równoczesnym przyjęciu, że właściwą podstawą orzekania powinien być art. 77 ust. 2 Prawa wodnego. Przesłanki zastosowania tych przepisów nie są tożsame. Na podstawie art. 77 ust. 2 Prawa wodnego nie można było nałożyć obowiązku przywrócenia funkcji zbieracza będącego działaniem jednorazowym, lecz co najwyżej można było ustalić szczegółowe zakresy i terminy wykonywania obowiązku utrzymywania zbieracza (a więc podejmowania działań o charakterze ciągłym a nie jednorazowym) i to nie tylko w stosunku do skarżącego, lecz w odniesieniu do wszystkich innych właścicieli gruntów co do których organ przyjął, że odnoszą korzyści z funkcjonowania zbieracza.
W konsekwencji nie ustalono także, że czy przedmiotowy zbieracz jest aktualnie elementem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a przede wszystkim czy służy polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Ustaleń takich nie poczynił także organ I instancji. Organy powinny przeprowadzić oględziny w tym zakresie (oględziny w 2012 r. dotyczyły drożności zbieracza), jak również ustalić przeznaczenie terenów, na których zlokalizowana jest przedmiotowa sieć drenarska w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dołączyć aktualne wypisy z ewidencji gruntów i budynków.
Sąd I instancji nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie braku ustalenia, kiedy przedmiotowa sieć drenarska została zbudowana. Z akt wynika, że przedmiotowy zbieracz stanowił element melioracji wodnych szczegółowych i powstał w 1989 r. w ramach wykonania zadania inwestycyjnego "W.". Wynika to m. in. z pism Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie z 26 i 27 października 2011 r.
Sąd I instancji wskazał ponadto, że w tej sprawie źródłem sporu jest niedrożność zbieracza na działce [...] i postawa skarżącego, który konsekwentnie odmawia udostępnienia swojej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, w takiej sytuacji właściwą podstawą prawną orzekania powinien być art. 64b Prawa wodnego. Przepis ten może mieć zastosowanie również do urządzeń melioracji wodnych. Wykładnia systemowa nakazuje przyjąć, że ma on zastosowanie do wszystkich urządzeń, o których mowa jest w tym dziale Prawa wodnego, a więc i tych uregulowanych w rozdziale 3 "Melioracje wodne". Zdaniem Sądu I instancji, zbieracz może być uznany za urządzenie wodne niezależnie od tego, czy aktualnie może być uznany za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych.
Sąd I instancji wskazał także, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Piaseczyński powinien rozważyć celowość przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego, który sformułuje szczegółowe wytyczne w zakresie czynności niezbędnych do przywrócenia poprzedniej funkcji zbieracza na działce nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Polegało to na wyrażeniu w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń czy będący przedmiotem sporu zbieracz jest aktualnie elementem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jednocześnie jednak Sąd I instancji wskazał, że w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego sprawy zbieracz służył odwadnianiu gruntów oraz kształtowaniu zasobów wodnych i jako taki mógł być uznany za urządzenie wodne niezależnie od tego, czy aktualnie może być uznany za urządzenie melioracji wodnych szczegółowych.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 10 Konstytucji RP i art. 184 Konstytucji RP. Polegało to na dokonaniu przez Sąd samodzielnych ustaleń faktycznych, w świetle których sporny zbieracz stanowi urządzenie wodne służące kształtowaniu zasobów wodnych, którego funkcja powinna zostać przywrócona na mocy decyzji właściwego organu wydanej na podstawie art. 64b Prawa wodnego. W konsekwencji Sąd naruszył także art. 134 § 2 p.p.s.a. wydając orzeczenie na niekorzyść skarżącego, ponieważ skarżący stał na stanowisku, że sporny zbieracz nie jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych w związku z czym nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 64b lub art. 77 Prawa wodnego.
Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.), art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 64b Prawo wodnego. Polegało to na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaniechania przez organy obu instancji przeprowadzenia postępowania dowodowego (w tym dowodu z opinii biegłego) w zakresie przełożenia ciągu drenarskiego z ominięciem działki stanowiącej własność skarżącego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnej zgodnie z właściwymi przepisami. W przypadku nieuwzględnienia skargi kasacyjnej skarżący wniósł o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przede wszystkim zarzut ten został błędnie sformułowany. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., "uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania." Nie ulega wątpliwości, że wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, natomiast nie można oprzeć zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. na kwestionowaniu wyrażonej przez Sąd I instancji oceny prawnej.
Niezależnie od powyższego, nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyraził w uzasadnieniu wyroku wewnętrznie sprzeczną ocenę prawną. Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji nie dokonały wystarczających ustaleń czy będący przedmiotem sporu zbieracz jest aktualnie elementem urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, że w świetle dotychczas zgromadzonego materiału dowodowego sprawy zbieracz służył odwadnianiu gruntów oraz kształtowaniu zasobów wodnych i jako taki mógł być uznany za urządzenie wodne. Nie jest to ocena sprzeczna, ponieważ ustalenie, że dane urządzenie jest urządzeniem wodnym lub nawet urządzeniem melioracji wodnych nie przesądza jeszcze, że jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych.
Ponadto, dla zastosowania normy z art. 64b Prawa wodnego wystarczające jest, że dane urządzenie jest urządzeniem wodnym, natomiast nie musi być urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych. Zamierzonego skutku nie mogły również odnieść zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który jest ogólnym przepisem ustrojowym i przewiduje, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na decyzje administracyjne, co w tej sprawie niewątpliwie nastąpiło. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. stanowi normę kompetencyjną pozwalającą Sądowi I instancji na uwzględnienie skargi w przypadku naruszenia przez organ przepisów postępowania (z wyjątkiem naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania, czego dotyczy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wymaga zatem powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ, czego skarżący w ramach tego zarzutu nie dokonał.
Po drugie, na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 10 Konstytucji RP i art. 184 Konstytucji RP. Przede wszystkim, jak już wyżej wskazano, zarzut w zakresie błędnej oceny stanu prawnego i faktycznego, nie może zostać skutecznie oparty na naruszeniu art. 141 § 4 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Odnosi się to również do zarzutu naruszenia art. 184 Konstytucji RP i art. 3 § 1 p.p.s.a., które stanowią definicję ustrojową zakresu kontroli sprawowanej przez sądownictwo administracyjne i która to kontrola sprawowana w tej sprawie mieściła się w granicach wyznaczonych tymi przepisami. Kontrola ta dotyczyła bowiem niewątpliwie działalności administracji publicznej w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie z 7 marca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Piaseczyńskiego z 16 marca 2015 r. Natomiast norma z art. 10 Konstytucji RP dotyczy podziału władzy i nie mogła stanowić podstawy skutecznego zarzutu w tej sprawie, a w szczególności nie można stwierdzić, że Sąd I instancji w jakikolwiek sposób wkroczył w kompetencję władzy wykonawczej lub ustawodawczej.
Jedynie na marginesie zauważyć należy, że przepis art. 10 Konstytucji RP dzieli się na dwie jednostki redakcyjne (ustępy), a skarżący nie wskazał konkretnie, której z tych jednostek dotyczy analizowany zarzut.
Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". W tej sprawie Sąd I instancji wydał wyrok po zamknięciu rozprawy i w oparciu o akta sprawy. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd I instancji nie dokonywał samodzielnych ustaleń faktycznych, a jedynie ocenił dokumenty znajdujące się w aktach sprawy i sformułował na ich podstawie ocenę prawną w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także wskazania co do dalszego postępowania.
Nie można również stwierdzić, że Sąd I instancji wydał orzeczenie na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonywał kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie będąc związany zarzutami skargi. Był więc uprawniony do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w oparciu o argumenty prawne wykraczające poza te podniesione w skardze przy jednoczesnym nieuwzględnieniu zarzutów w zakresie kwalifikacji prawnej danego urządzenia wodnego. Nie można przyjąć, że odmienna ocena prawna Sądu I instancji w tym zakresie, oznacza, że orzeczenie zostało wydane na niekorzyść strony, uwzględniając, że w toku postępowania organy ustaliły, że przedmiotowy zbieracz jest urządzeniem wodnym, natomiast nie wykazały w sposób wystarczający, że jest urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych.
Po trzecie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 64b Prawo wodnego. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej było między innymi naruszenie przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego, jak również błędne zastosowanie przez organ odwoławczy art. 77 Prawa wodnego, w sytuacji, w której organ I instancji wydał decyzję na podstawie art. 64b tej ustawy.
Ponadto Sąd I instancji sformułował jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania, z których wynika między innymi, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta Piaseczyński powinien rozważyć celowość przeprowadzenia oględzin z udziałem biegłego, który sformułuje szczegółowe wytyczne w zakresie czynności niezbędnych do przywrócenia poprzedniej funkcji zbieracza na działce nr [...]. Nie można zatem przyjąć, że Sąd I instancji zaakceptował naruszenia organów w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (w tym dowodu z opinii biegłego).
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.