Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
GINB postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., po rozpatrzeniu zażalenia GDDKiA na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia [...] marca 2017 r., w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skargę na to postanowienie wywiódł GDDKiA, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 24, art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej p.b.).
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd podał, że nie budzi wątpliwości okoliczność, iż w toku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego stwierdził fakt występowania podpór montażowych w ilości 2 sztuk służących do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu R. na brzegu prawym rzeki O. km 12+400, na działce nr ew. [...],[...], obręb R. w W. W toku postępowania administracyjnego GDDKiA wyjaśniał, że nie był uprawniony do dokonania rozbiórki przedmiotowych podpór montażowych, z uwagi na treść decyzji Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. W decyzji tej określono zakres prac dotyczących rozbiórki podpór, tj. GDDKiA otrzymał pozwolenie na wykonanie rozbiórki podpór montażowych, w tym podpór lądowych, poprzez demontaż stalowych elementów części nadziemnej we wszystkich podporach, a w przypadku podpór usytuowanych w korpusie wału przeciwpowodziowego "R." – dodatkową rozbiórkę betonowych oczepów i głowic pali w części podziemnej.
W ocenie wnoszącego skargę, świadczy to, że wskazane pozwolenie zezwala jego adresatowi wyłącznie na rozbiórkę części nadziemnej przedmiotowych podpór, przy czym w zakresie podpór lądowych dopuszcza tylko i wyłącznie rozbiórkę w zakresie podpór lądowych zlokalizowanych w korpusie wału przeciwpowodziowego "R.". Sąd zarzut ten uznał za chybiony wskazując, że w pozwoleniu zobowiązano inwestora do usuwania podpór montażowych pod mostem głównym – sukcesywnie wraz z postępem robót, aż do całkowitej ich likwidacji. Nie wydano jednak dyspozycji zawężającej rozbiórkę do "podpór lądowych zlokalizowanych w korpusie wału przeciwpowodziowego".
Ponadto, we wszystkich przeanalizowanych przez Sąd rozstrzygnięciach wskazywano obowiązek całkowitej likwidacji przedmiotowych podpór montażowych. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia przez organy art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. i zgodził się z organem odwoławczym, że przedmiotowe podpory montażowe służące do nasuwania podłużnego Mostu R. stanowią samowolę budowlaną. Sąd zaaprobował przy tym ustalenie, iż akcentowane podpory utraciły charakter obiektów tymczasowych, wymienionych w treści dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Zdaniem Sądu, organ w sposób prawidłowy ustalił, iż sporne podpory montażowe wypełniają definicję obiektu budowlanego określoną w treści art. 3 pkt 1 p.b.
W konsekwencji organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował treść art. 48 ust. 2 i 3 i art. 52 p.b. wstrzymując prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązując GDDKiA do przedłożenia określonych dokumentów, zaś organ odwoławczy zasadnie zaskarżone rozstrzygnięcie utrzymał w mocy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GDDKiA, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia wyroku i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. przez błędną wykładnię polegającą na podzieleniu zapatrywania organu odwoławczego, iż pozostałe betonowe części podpór montażowych zostały posadowione przez GDDKiA bez wymaganego pozwolenia na budowę, a tym samym, iż stanowią samowolę budowlaną;
- 2) art. 3 pkt 1 p.b. przez jego błędną wykładnię polegającą na aprobacie ustalenia organu odwoławczego, że pozostałe betonowe części podpór montażowych wypełniają legalną definicję obiektu budowlanego, a zatem zastosowanie do nich znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane;
- 3) art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy poprzez wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych oraz zobowiązanie GDDKiA do przedłożenia określonych dokumentów, z jednoczesnym bardzo ogólnikowym i przez to niewykonalnym określeniem obowiązku zabezpieczenia podpór montażowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. jest prawidłowa. Zgodnie z tym przepisem pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych.
Byt zrealizowanych na podstawie tego przepisu obiektów budowlanych ściśle związany jest z budową, na potrzeby której obiekty te wzniesiono. W niniejszej sprawie przedmiotowe podpory montażowe służyły do nasuwania podłużnego konstrukcji nośnej Mostu R. Budowa tego mostu została zakończona kilka lat temu. Z chwilą jej zakończenia podpory te utraciły charakter obiektów tymczasowych, wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. Skoro przestały one być obiektami, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., to tym samym utraciły rację bytu jako obiekty zrealizowane w trybie tego przepisu. Słusznie zatem Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, że nie będąc już obiektami wymienionymi w art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b., nabrały one charakteru w istocie takiego, jak obiekty samowolnie wybudowane.
Zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 24 p.b. nie jest w tej sytuacji zasadny.
Przedmiotowe podpory, niezależnie od tego, czy zostały już częściowo rozebrane, pozostają obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 1 p.b. Stanowią bowiem budowlę i nie przestają nią być tylko dlatego, że ich część została rozebrana. Sąd I instancji, akceptując stanowisko organów nadzoru budowlanego, że pozostałe betonowe części podpór montażowych wypełniają legalną definicję obiektu budowlanego, dokonał prawidłowej wykładni art. 3 pkt 1 p.b. Zarzut naruszenia tego przepisu jest zatem chybiony.
W konsekwencji powyższego Sąd I instancji nie miał uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że organy administracyjne wadliwie do przedmiotowych części podpór montażowych zastosowały przepisy dotyczące samowoli budowlanej. Zauważyć wypada, że chociaż przedmiotowe podpory, służące do nasuwania podłużnego Mostu R., po jego wybudowaniu utraciły rację bytu, organy nadzoru budowlanego – słusznie traktując je po wybudowaniu mostu na równi z obiektami wzniesionymi w warunkach samowoli budowlanej – umożliwiły inwestorowi ich legalizację, a więc zastosowały tryb korzystny dla inwestora, który może – chociaż nie musi – z możliwości tej skorzystać. W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 52 p.b. nie jest trafny.
W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.